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Erläuterungen zu den Rechtsgrundlagen und zur Funktionsweise der Gemeinschaftsaufgabe Agrarstruktur & Küstenschutz

Verfassungsziel ist es, die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in Deutschland herzustellen. Große Unterschiede in der Förderung der Agrarstruktur der Bundesländer stünden diesem Ziel entgegen. Deswegen wird die Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes als Gemeinschaftsaufgabe von Bund und Ländern betrachtet.

1. Rechtsgrundlagen

In der Bundesrepublik Deutschland als Bundesstaat sind die Verteilung der Aufgaben auf Bund und Länder sowie die finanziellen Zuständigkeiten in der Verfassung, dem Grundgesetz (GG), geregelt.

Artikel 83 des GG bestimmt, dass die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten ausführen, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt. Dies bedeutet, dass die Zuständigkeit für die Durchführung der staatlichen Aufgaben, außer in eigens geregelten Bereichen, bei den Ländern liegt.

Artikel 104a des GG bestimmt, dass Bund und Länder gesondert die Ausgaben tragen, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben. Das bedeutet, dass soweit die Länder für die Durchführung der staatlichen Aufgaben zuständig sind, diese auch die Finanzierungslast zu tragen haben. Dafür steht den Ländern ein bestimmter Teil des Steueraufkommens zu.

Für die Agrarstrukturpolitik sind die Länder zuständig; damit haben die Länder auch deren Finanzierung allein zu tragen. Da bundesgesetzliche Vorgaben für die Agrarstrukturförderung nicht vorhanden sind, die Länder unterschiedlich wohlhabend sind und auch agrarpolitisch unterschiedliche Vorstellungen haben, würde dieses System in Deutschland zu großen Unterschieden in der Förderung der Agrarstruktur führen. Dies würde dem Verfassungsziel, die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in Deutschland herzustellen, widersprechen.

Deshalb hat der Verfassungsgeber festgestellt, dass die Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes Aufgaben sind, die für die Gesamtheit des Staates bedeutsam sind und für die eine Mitwirkung des Bundes erforderlich ist. Mit der Einfügung von Artikel 91a in das Grundgesetz wurde die "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" 1969 zu einer Gemeinschaftsaufgabe von Bund und Ländern erhoben. In den Bund-Länder-Beratungen über eine Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung (Föderalismuskommission I) wurde die Fortführung dieser Gemeinschaftsaufgabe bestätigt; die rechtliche Umsetzung der Ergebnisse erfolgte im Jahr 2006.

Das Grundgesetz legt fest, dass die Gemeinschaftsaufgaben und Einzelheiten der Koordinierung durch ein Bundesgesetz näher bestimmt werden. Es bestimmt außerdem, dass der Bund mindestens die Hälfte der Ausgaben in jedem Land trägt und die Beteiligung des Bundes einheitlich festzusetzen ist.

Das Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (GAK-Gesetz) wurde 1969 erlassen und ist am 1. Januar 1970 in Kraft getreten. Auf dieser Grundlage wird die Gemeinschaftsaufgabe seit 1973 durchgeführt. Die jüngste Änderung erfolgte durch das Vierte Gesetz zur Änderung des GAK-Gesetzes vom 11. Oktober 2016.

Das GAK-Gesetz regelt in Paragraf 1, welche Maßnahmen als Gemeinschaftsaufgabe wahrgenommen werden:

  1. Maßnahmen zur Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Land- und Forstwirtschaft durch

    • rationellere Gestaltung land- und forstwirtschaftlicher Betriebe,
    • markt- und standortangepasste Landbewirtschaftung,
    • Ausgleich natürlicher Standortnachteile,
    • sonstige Maßnahmen, die unterbesonderer Berücksichtigung der bäuerlichen Familienbetriebe für die gesamte Land- und Forstwirtschaft bedeutsam sind,
  2. Maßnahmen einer markt- und standortangepassten sowie umweltgerechten Landbewirtschaftung einschließlich Vertragsnaturschutz und Landschaftspflege;
  3. Maßnahmen zur Neuordnung ländlichen Grundbesitzes und Gestaltung des ländlichen Raums durch Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur nach dem Flurbereinigungsgesetz einschließlich von Maßnahmen zur Sicherung eines nachhaltig leistungsfähigen Naturhaushalts;
  4. Maßnahmen land- und forstwirtschaftlicher Betriebe zur Umnutzung ihrer Bausubstanz;
  5. Wasserwirtschaftliche und kulturbautechnische Maßnahmen;
  6. Maßnahmen zur Verbesserung der Marktstruktur in der Land-, Fisch- und Forstwirtschaft durch

    1. Förderung von Zusammenschlüssen land-, fisch- und forstwirtschaftlicher Erzeuger,
    2. Errichtung, Ausbau, Zusammenfassung und Stilllegung von Vermarktungseinrichtungen zur Rationalisierung und Verbesserung des Absatzes land-, fisch- und forstwirtschaftlicher Erzeugnisse;
  7. Maßnahmen zur Förderung der Infrastruktur ländlicher Gebiete im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union, welche Investitionen

    1. in nicht landwirtschaftlichen Kleinstbetrieben,
    2. in kleine Infrastrukturen,
    3. in Basisdienstleistungen,
    4. zur Umnutzung dörflicher Bausubstanz,
    5. zugunsten des ländlichen Tourismus und
    6. zur Verbesserung des kulturellen und natürlichen Erbes von Dörfern umfassen können;
  8. Maßnahmen zur Erhöhung der Sicherheit an den Küsten der Nord- und Ostsee sowie an den fließenden oberirdischen Gewässern im Tidegebiet gegen Sturmfluten (Küstenschutz).

Auch Vorplanungen sind Bestandteil der Gemeinschaftsaufgabe.

Paragraf 2 des GAK-Gesetzes beschreibt das Ziel der Gemeinschaftsaufgabe. Danach dient die Gemeinschaftsaufgabe dazu, eine leistungsfähige, auf künftige Anforderungen ausgerichtete Land- und Forstwirtschaft zu gewährleisten und ihre Wettbewerbsfähigkeit in der Europäischen Gemeinschaft zu ermöglichen. Die nachhaltige Leistungsfähigkeit ländlicher Gebiete, deren integraler Bestandteil eine umwelt- und ressourcenschonende Land- und Forstwirtschaft ist, soll gewährleistet und der Küstenschutz verbessert werden.

Ziele und Anforderungen der Raumordnung, Landesplanung, des Umwelt- und Naturschutzes, der Landschaftspflege sowie des Tierschutzes sind zu beachten.

Bei der Erfüllung der Gemeinschaftsaufgabe sollen räumliche und sachliche Schwerpunkte gebildet werden. Maßnahmen zur Förderung der Infrastruktur können nur in den von den Ländern definierten Gebieten zur Umsetzung der europäischen Agrarpolitik für den ländlichen Raum durchgeführt werden und Maßnahmen zur Sicherung der Grundversorgung außerdem nur, wenn besondere Anstrengungen zur Sicherung der Daseinsvorsorge erforderlich sind.

Paragraf 3 regelt die Förderungsarten. Die Förderung kann erfolgen durch die Gewährung von Zuschüssen, Darlehen, Zinszuschüssen und Bürgschaften.

Paragraf 4 legt fest, dass ein gemeinsamer Rahmenplan aufgestellt wird. Dieser Rahmenplan gilt für den Zeitraum der vierjährigen Finanzplanung, wird jedes Jahr sachlich geprüft, der Entwicklung angepasst und fortgeführt.

Paragraf 5 beschreibt die Anforderungen an den Inhalt des Rahmenplans. Danach enthält der Rahmenplan

  • die jeweils durchzuführenden Maßnahmen,
  • die zugrunde liegenden Zielvorstellungen,
  • die Arten der Förderung,
  • die bereitzustellenden Finanzmittel,
  • die Förderungsgrundsätze; in diesen werden der jeweilige Förderzweck, die Fördervoraussetzungen und die Art und Höhe der Förderung näher bestimmt.

Nach Paragraf 6 bilden die Bundesregierung und die Länder einen Planungsausschuss. Ihm gehören der Bundesminister für Ernährung und Landwirtschaft als Vorsitzender, der Bundesfinanzminister und ein Minister jedes Landes an. Die Stimmenzahl des Bundes im Planungsausschuss entspricht der Zahl der Länder. Jedes Land hat eine Stimme, das heißt der Bund verfügt über 16 Stimmen und die Länder insgesamt über ebenfalls 16 Stimmen.

Der Planungsausschuss beschließt mit den Stimmen des Bundes und der Mehrheit der Länder. Für einen Beschluss sind die 16 Stimmen des Bundes und mindestens neun Stimmen der Länder insgesamt, also 25 von 32 Stimmen erforderlich.

Paragraf 7 regelt das Verfahren zur Anmeldung des Rahmenplans.

Paragraf 9 legt fest, dass die Durchführung des Rahmenplans Aufgabe der Länder ist.

Paragraf 10 legt fest, dass der Bund den Ländern 60 Prozent der Ausgaben erstattet. Im Falle des Küstenschutzes beträgt der Erstattungssatz 70 Prozent (an Maßnahmen, die aus Mitteln der fakultativen Modulation von EU-Direktzahlungen finanziert werden, beteiligt sich der Bund mit 80 Prozent).

Paragraf 11 regelt die Rückzahlung und Verzinsung von Bundesmitteln für den Fall, dass von den Beihilfeempfängern die Fördervoraussetzungen nicht erfüllt werden.

2. Verfahren zur Aufstellung des jährlichen Rahmenplans

Der Planungsausschuss für Agrarstruktur und Küstenschutz (PLANAK) trifft sich jährlich, um über den Rahmenplan zu beschließen. Er beschließt auf der Grundlage von Vorschlägen, die Bund und Länder für die Anpassung der Förderungsgrundsätze des Rahmenplans gemacht haben. Außerdem beschließt er über die Verteilung der verfügbaren Bundesmittel auf die Länder.

Der Planungsausschuss tagt auf Ministerebene und wird von einem Unterausschuss vorbereitet, in dem die Staatssekretäre und Amtschefs von Bund und Ländern vertreten sind. Im Vorfeld treffen sich die für die einzelnen Förderbereiche zuständigen Fachreferenten sowie übergreifend die Haushalts- und Koordinierungsreferenten von Bund und Ländern, um die Sitzung des Planungsausschusses vorzubereiten.

In diesen Sitzungen wird versucht, Einvernehmen über die Vorschläge zur Änderung der Förderungsgrundsätze zu erreichen und offene Punkte für die Ministerebene zu definieren. Die Verteilung der Bundesmittel auf die Länder erfolgt auf Basis eines seit dem Jahr 2000 geltenden Schlüssels, auf den sich der Planungsausschuss verständigt hat. Der Länderschlüssel stellt einen politisch ausgehandelten Verteilungsschlüssel dar, bei dem die unterschiedlichen agrarstrukturellen Verhältnisse ebenso wie die historischen Entwicklungen (z.B. die Wiedervereinigung Deutschlands) berücksichtigt wurden.

Im Anschluss daran begründen die Länder, wie sie die Mittel auf die verschiedenen Maßnahmen aufteilen wollen. Hierüber beschließt der Planungsausschuss in einem getrennten, schriftlichen Verfahren. Auf der Grundlage dieses Beschlusses weist der Bund den Ländern die Mittel zur Durchführung des Rahmenplans zu. Die Länder werden mit diesem Schritt ermächtigt, bei der Bundeskasse die Geldmittel abzurufen, die sie für fällige Zahlungen jeweils benötigen. D.h. die Länder dürfen Geld nur abrufen, wenn unmittelbar Zahlungen getätigt werden.

Die Förderungsgrundsätze des Rahmenplans stecken den inhaltlichen Rahmen für die Mitfinanzierung des Bundes ab und betreffen insoweit nur das Verhältnis zwischen Bund und Ländern. Soweit die Länder eine Maßnahme anbieten wollen, werden zur Umsetzung in die Förderpraxis die Förderungsgrundsätze durch Förderrichtlinien der Länder konkretisiert. Dazu gehört zumindest, dass die Förderungsgrundsätze um Verwaltungs- und Verfahrensbestimmungen ergänzt werden.

Meist werden die durch die Förderungsgrundsätze abgesteckten Fördermöglichkeiten von den Ländern entsprechend der jeweiligen Förderprioritäten ergänzt oder eingeschränkt. Ergänzungen der Fördermöglichkeiten sind zulässig, werden jedoch nicht vom Bund im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe mitfinanziert. Einschränkungen der Fördermöglichkeiten haben im Regelfall keinen Einfluss auf die Mitfinanzierung durch den Bund. Einschränkungen der Fördervoraussetzungen sind jedoch nicht zulässig.

3. Einbindung in die EU-Förderpolitik und EG-rechtliches Genehmigungsverfahren

Der GAK-Rahmenplan stellt das zentrale nationale agrarstrukturpolitische Instrument für die Umsetzung der EU-Agrarstrukturpolitik dar. Der rechtliche Rahmen für die Förderung des ländlichen Raums wird ab 2013 über mehrere Verordnungen geschaffen:

  • Im Hinblick auf eine besser abgestimmte und einheitliche Inanspruchnahme der Europäischen Fonds haben das Europäische Parlament und der Rat die Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 mit gemeinsamen Bestimmungen für den Fonds für die regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds erlassen, um mit ihr die Unionsstrategie für ein nachhaltiges und integratives Wachstum umzusetzen. Damit soll zur Strategie Europa 2020 beigetragen werden.
  • Im Gegensatz zur letzten Förderperiode wird damit ein gemeinsamer strategischer Rahmen (GSR) geschaffen, mit dem strategische Leitgrundsätze für alle Fonds geschaffen werden.
  • Die Mitgliedstaaten erarbeiten auf Grundlage der GSR eine so genannte Partnerschaftsvereinbarung, die alle Leistungen aus den ESI-Fonds abdeckt.
  • Für den ländlichen Raum gelten zusätzliche Regelungen, die in der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) festgelegt sind.
  • Die Umsetzung der GSR im Rahmen der ländlichen Entwicklung erfolgt über Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum mit einem Bündel von Maßnahmen. Deutschland hat als Mitgliedstaat mit regionaler Programmplanung auch eine nationale Rahmenregelung mit gemeinsamen Bestandteilen der Programme erarbeitet, die von der EU-Kommission genehmigt wurde.

Gemäß dem föderalen Aufbau der Bundesrepublik Deutschland wird die Förderung der ländlichen Entwicklung über Entwicklungsprogramme der deutschen Bundesländer umgesetzt.

Die Maßnahmen der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (GAK) bilden einen inhaltlichen Kern dieser Länderprogramme. Sie sind damit gemeinsame Bestandteile der Länderprogramme. Die wichtigsten Maßnahmen, die in einer Mehrzahl der Länder umgesetzt werden, wurden als Nationale Rahmenregelung (NRR) zusammengefasst. Dabei stellt die NRR lediglich eine Aufbereitung der wichtigsten vom PLANAK beschlossenen Maßnahmen des GAK-Rahmenplans nach den EG-rechtlichen Vorgaben der ELER-Verordnung und -Durchführungsverordnung (DVO) dar.

Sie enthält damit gemeinsame Angaben für zentrale Maßnahmen zur Umsetzung der ELER-Förderung in Deutschland. Soweit diese Maßnahmen in die regionalen Entwicklungsprogramme eingebunden werden, enthalten die Programme nur die ergänzenden Angaben, um gemeinsam die EG-rechtlichen Anforderungen zu erfüllen. Aufgrund der Beschreibung der Maßnahmen in der NRR kann deren Vereinbarkeit mit den EG-rechtlichen Bestimmungen (insbesondere der ELER-VO sowie der ELER-DVO) geprüft und mit einer Genehmigungsentscheidung der Europäischen Kommission bestätigt werden.

Durch die Vorlage der Nationalen Rahmenregelung wird die Programmgenehmigung vereinfacht, wenn in den Programmen auf die Maßnahmen der NRR Bezug genommen wird. Für die Umsetzung der GAK-Maßnahmen durch die Länder ist die der Genehmigung durch die Europäische Kommission zugrunde liegende Fassung der NRR maßgebend. Anpassungen und Einschränkungen der GAK-Förderbestimmungen durch die Genehmigungsentscheidung der Europäischen Kommission sind somit von den Ländern bei der Durchführung der Fördermaßnahmen zu berücksichtigen. Eine förmliche Anpassung der Förderungsgrundsätze des GAK-Rahmenplans erfolgt dann für das jeweilige Folgejahr.

Deshalb steht der Beschluss des PLANAK über den Rahmenplan unter dem Vorbehalt der Genehmigung durch die Europäische Kommission.

Mit der Genehmigung nach der ELER-Verordnung sind die Maßnahmen auch beihilferechtlich genehmigt, soweit es sich um Maßnahmen gemäß der Artikel 107, 108 und 109 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AUEV) handelt. Für darüber hinausgehende GAK-Förderungsgrundsätze gelten die Regeln des EU-Beihilferechts. Die formalen Voraussetzungen und Verfahren für die beihilferechtliche Konformität ergeben sich aus den jeweiligen Rechtsgrundlagen.

  • Nach der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 zu „De-minimis“-Beihilfen ist kein gesondertes Verfahren gegenüber der Europäischen Kommission erforderlich (dies gilt im Übrigen auch für die Verordnung (EU) Nr. 1408/2013 über „De-minimis“-Beihilfen im Agrarsektor und Verordnung (EU) Nr. 717/2014 über „De-minimis“-Beihilfen im Fischerei- und Aquakultursektor, die im Rahmen der GAK jedoch nicht zur Anwendung kommen).
  • Für die Anwendung der Freistellungsverordnungen (EU) Nr. 702/2014 (Agrar-Freistellungsverordnung) und Nr. 651/2014 (Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung) sind die formalen und materiellen Vorgaben bereits bei der Ausgestaltung der Förderung zu beachten. Gegenüber der Europäischen Kommission wird die Maßnahme mit einer Kurzbeschreibung angezeigt, die von ihr unter einer Registriernummer veröffentlicht wird. Die korrekte Anwendung der beihilferechtlichen Bestimmungen liegt in der alleinigen Verantwortung des Beihilfegebers, da diese Veröffentlichung keine Stellungnahme der Europäischen Kommission zur Übereinstimmung der Beihilferegelung mit den in der Verordnung festgelegten Voraussetzungen für die Freistellung darstellt.
  • Für Beihilfemaßnahmen, die nicht unter Anwendung der Freistellungsverordnungen fallen, kann eine beihilferechtliche Genehmigung der Europäischen Kommission nach der Rahmenregelung der Europäischen Union für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor und in ländlichen Gebieten 2014-2020 beantragt werden. Voraussetzung für die Umsetzung der Maßnahme ist dann die Vorlage der Genehmigungsentscheidung der Europäischen Kommission. Soweit einzelne Förderbestimmungen nicht den unionsrechtlichen Vorgaben entsprechen, erfolgt im Prüfverfahren die Abstimmung von Anpassungen und Einschränkungen, die in der Genehmigungsentscheidung festgehalten werden und bei der Umsetzung der Förderung durch die Länder zu beachten sind. Auch hierzu erfolgt eine förmliche Anpassung der Förderungsgrundsätze des GAK-Rahmenplans dann für das jeweilige Folgejahr.

Anlage 2

Länderschlüssel für die Verteilung der Bundesmittel für die Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes"
LandProzent
Baden-Württemberg9,786
Bayern18,403
Berlin0,090
Brandenburg8,461
Bremen0,305
Hamburg1,063
Hessen4,514
Mecklenburg-Vorpommern7,746
Niedersachsen14,420
Nordrhein-Westfalen6,572
Rheinland-Pfalz5,258
Saarland0,664
Sachsen5,604
Sachsen-Anhalt5,795
Schleswig-Holstein6,015
Thüringen5,304
Stand:
29.11.16

Zum Thema

Rahmenplan für das Jahr 2017

Cover der Broschüre "GAK-Rahmenplan 2017"'

Inhalt: Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" für den Zeitraum 2017-2020; Sonderrahmenplan: Maßnahmen des Küstenschutzes in Folge des Klimawandels (2009-2025); Sonderrahmenplan: Maßnahmen des präventiven Hochwasserschutzes

  • Adressen der für die Gemeinschaftsaufgabe Agrarstruktur und Küstenschutz zuständigen Ministerien
  • Presse

    Pressemitteilungen

    Publikationen

    Förderung landwirtschaftlicher Unternehmen ab 2014

    Cover der Broschüre 'Förderung landwirtschaftlicher Unternehmen 2014'

    Um die landwirtschaftlichen Betriebe in ihrer Wettbewerbsfähigkeit zu stärken und gleichzeitig den veränderten Erwartungen der Verbraucher Rechnung zu tragen, haben Bund und Länder die Investitionsförderung im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (GAK) neu ausgerichtet. Das BMEL fördert gezielt eine nachhaltige, umweltschonende und tiergerechte Landwirtschaft, indem wir Fördermittel solchen Unternehmen gewähren, die bei ihren Investitionsvorhaben besondere Anforderungen in den Bereichen Umwelt-, Klima- oder Verbraucherschutz sowie bei Stallbauten zusätzlich im Bereich Tierschutz erfüllen.

    Die staatlichen Fördermittel können dabei weiterhin mit zinsgünstigen Darlehen der Landwirtschaftlichen Rentenbank kombiniert werden. Im Falle von Vorhaben mit besonders innovativem Charakter kann zudem eine Förderung über das Zweckvermögen des Bundes bei der Landwirtschaftlichen Rentenbank in Betracht kommen.

    Die vorliegende Broschüre gibt einen Überblick über die Grundzüge der Förderung für kleine und mittlere landwirtschaftliche Unternehmen in der Förderperiode ab 2014.

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