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"Eine stabile Basis für unsere Landwirtschaft und mehr Leistungen für die Umwelt - das ist ein Verhandlungserfolg für Deutschland"

Agrarminister der Europäischen Union verständigen sich in Brüssel auf Eckpfeiler zur künftigen Ausrichtung der gemeinsamen Landwirtschaftspolitik

Nach mehrmonatigen Verhandlungen haben sich die Landwirtschaftsminister der Europäischen Union am Dienstagabend auf die Grundzüge zur Weiterentwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) nach 2013 verständigt.

Damit haben die europäischen Agrarminister die Grundlage für stabile ländliche Räume und eine nachhaltige Landwirtschaft in Verbindung mit mehr Umwelt- und Naturschutz geschaffen. Der Beschluss ist die Basis für die weiteren Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament. Eine endgültige Verabschiedung der Agrarreform soll im Sommer erfolgen. Bundeslandwirtschaftsministerin Ilse Aigner erklärte in Brüssel: "Die Fördermittel der EU sichern in Deutschland besonders die Existenz der vielen bäuerlichen Familienbetriebe und die Zukunft unserer ländlichen Räume. Trotz knapper Kassen konnten wir massive Einschnitte abwenden und Planungssicherheit schaffen. Kern der Reform ist ein wirksames Greening: Damit wird auch das Prinzip "Öffentliche Gelder für öffentliche Leistungen" in den Vordergrund gerückt. Durch zusätzliche Anstrengungen der Landwirtschaft wird der Umweltschutz und Artenschutz stärker verankert. Wir wollten immer eine schonende, umweltfreundliche Bewirtschaftung der ökologischen Vorrangflächen, die den Herausforderungen des Ressourcen- und Klimaschutzes ebenso gerecht wird wie der Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln und nachhaltiger Energie."

Bundesministerin Aigner erklärte, der Kompromiss setze wichtige Forderungen Deutschlands um: "Damit werden wir die vom Bundesrat und der Agrarministerkonferenz der Länder einstimmig beschlossenen Vorstellungen zum Greening 1:1 umsetzen können", sagte Aigner. "Ich bin froh, dass sich am Ende die Vernunft durchgesetzt hat. Beim Greening ist die Forderung nach einer pauschalen Flächenstilllegung vom Tisch, zugunsten der Stärkung einer umweltgerechten nachhaltigen Landwirtschaft. Die fünf Prozent ökologische Vorrangfläche können zum Beispiel für den Anbau von Eiweißfutterpflanzen genutzt werden. Außerdem sollen Leistungen im Rahmen von Agrarumweltmaßnahmen anerkannt werden", so Aigner. Zur Gewährleistung einer flächendeckenden Bewirtschaftung war es ein deutsches Anliegen, bei der Neuabgrenzung der benachteiligten Gebiete flexiblere Möglichkeiten durchzusetzen, mit denen massive Verschiebungen der Gebietskulisse verhindert werden können. Durchgesetzt wurde außerdem die Fortsetzung einer Anpflanzungsregelung für Wein.

Aigner bedauerte, dass die Forderungen Deutschlands nicht in allen Bereichen umgesetzt werden konnten. So forderte die Ministerin eine entschlossene Abkehr von der Produktionsförderung, die Deutschland mit der Umstellung auf regional einheitliche Flächenprämien bereits vollzogen hat. "Die von vielen Mitgliedstaaten geforderte Rückkehr zu Marktsteuerung hat sich glücklicherweise nicht durchgesetzt", sagte Aigner.

Im Unterschied zu allen anderen Politikbereichen wird die Agrarpolitik mit den Direktzahlungen allein durch die EU finanziert. Seit Jahrzehnten sinkt dieses Budget kontinuierlich: Ende der 1970-er Jahre lag der Anteil der Agrarausgaben am EU-Budget noch bei 75 Prozent bei neun Mitgliedstaaten, in diesem Jahr sind es noch knapp 42 Prozent bei 27 Mitgliedstaaten - Tendenz weiter sinkend. Insgesamt werden von 2014 bis 2020 für die erste und zweite Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik rund 373,5 Milliarden Euro zur Verfügung stehen. Deutschland kann pro Jahr mit rund fünf Milliarden Euro an Direktzahlungen und weiteren knapp 1,2 Milliarden Euro für die ländliche Entwicklung planen.

Auf der Grundlage der jetzt im EU-Agrarrat erzielten Einigung strebt der irische Ratsvorsitz bis Juni 2013 eine politische Einigung mit dem Europäischen Parlament an. Dazu werden der Ratsvorsitz, das Europäische Parlament und die Europäische Kommission ab April 2013 Triloge führen, um Kompromisse in jenen Bereichen zu erarbeiten, in denen Rat und Europäisches Parlament unterschiedliche Positionen vertreten. Für Herbst 2013 ist die formelle Annahme des Legislativpakets zur GAP geplant. Danach werden in Deutschland die Beratungen mit den Bundesländern zur nationalen Umsetzung aufgenommen werden. Wegen der Verzögerungen bei der politischen Einigung über den mehrjährigen Finanzrahmen wird sich auch das Inkrafttreten der neuen Vorschriften zur GAP verzögern. Für 2014 wird es Übergangsregelungen geben, die - unter Berücksichtigung der finanziellen Obergrenzen aus dem Mehrjährigen Finanzrahmen 2014 bis 2020 - ansonsten mehr oder weniger eine Fortschreibung der bisherigen Regelungen darstellen werden. Die neuen Regeln für die Agrarpolitik sollen ab 2015 gelten.

Wichtige Eckpfeiler für die Weiterentwicklung der GAP im Überblick:

Direktzahlungen

Die landwirtschaftlichen Direktzahlungen bleiben das Kernstück der weiterentwickelten GAP nach 2013. Durch das neu eingeführte Greening werden die Direktzahlungen verstärkt an Umweltleistungen gebunden. Das Greening ist verpflichtend für alle Landwirte. Die Greening-Zahlung als Entgelt für zusätzliche Umweltleistungen beträgt 30 Prozent der Direktzahlungen.

Bei der Annäherung der Umverteilung von Direktzahlungen zwischen den EU-Mitgliedstaaten, der so genannten externen Konvergenz, folgt der Rat den Vorgaben der Staats- und Regierungschefs.: Die Mitgliedstaaten, die deutlich unter dem EU-Durchschnitt liegen, sollen eine Aufstockung ihrer Direktzahlungen erhalten (für Mitgliedstaaten, die unter 90 Prozent des künftigen EU-Durchschnitts der hektarbezogenen Zahlungen erhalten, wird ein Drittel dieser Differenz ausgeglichen). Die Direktzahlungen sollen in jedem Mitgliedstaat ab 2019 mindestens 196 Euro je Hektar betragen. Finanziert wird diese Umverteilung über einen Zeitraum von sechs Jahren ab 2014 von den Mitgliedstaaten, die über dem EU-Durchschnitt liegen. Nach ersten Berechnungen wird Deutschland aufgrund dieser Umverteilung in der Endstufe rund 3,3 Prozent des Direktzahlungsvolumens an andere Mitgliedstaaten abgeben.

Im Hinblick auf die Annäherung von Direktzahlungen innerhalb der Mitgliedstaaten, der so genannten internen Konvergenz, nahm der Vorschlag der EU-Kommission das auf, was Deutschland bereits heute umgesetzt hat: Danach sollen alle Mitgliedstaaten schrittweise eine regional bzw. national einheitliche Zahlung einführen. Mit der Forderung nach einer verpflichtenden Einführung regional bzw. national einheitlicher Prämien in allen Mitgliedstaaten bis 2019 konnte sich Deutschland nicht durchsetzen. Aber alle Mitgliedstaaten werden verpflichtet, zumindest eine deutliche Annäherung bis 2019 umzusetzen.

Finanzielle Flexibilität zwischen der 1. und der 2. Säule der GAP: Der Agrarrat verständigte sich darauf, dass Mitgliedstaaten die Möglichkeit erhalten sollen, bis zu 15 Prozent ihrer nationalen Obergrenzen für Direktzahlungen (1. Säule) in die 2. Säule zu Gunsten von Fördermaßnahmen für die ländliche Entwicklung zu transferieren; dabei können für die einzelnen Jahre unterschiedliche Prozentsätze festgelegt werden. Alternativ können die Mitgliedstaaten grundsätzlich bis zu 15 Prozent der ihnen zugewiesenen Mittel für die ländliche Entwicklung (ELER) in die erste Säule umschichten. Auch dies ist eine Vorgabe des Europäischen Rates.

Definition des aktiven Landwirts: Die Einigung sieht vor, dass die Mitgliedstaaten die Möglichkeit erhalten, mit einer Negativliste bestimmte Begünstigte (z.B. Flughafenbetreiber) unter bestimmten Bedingungen von der Gewährung der Direktzahlungen auszunehmen und/oder solche Begünstigte auszuschließen, deren landwirtschaftliche Aktivität lediglich einen unwesentlichen Anteil an ihrer wirtschaftlichen Aktivität insgesamt hat oder nicht Hauptgeschäftszweck ist. Damit wurde ein wichtiges deutsches Anliegen aufgegriffen.

Begrenzung von Direktzahlungen in großen Betrieben: Dem Beschluss des Europäischen Rates vom 8. Februar 2013 entsprechend, verständigte sich der Agrarrat auf eine fakultative Regelung für eine Kürzung von Direktzahlungen in großen Betrieben. Jeder Mitgliedstaat kann ab einer Höhe von 150.000 Euro Kürzungen der einzelbetrieblichen Direktzahlungen sowie eine progressive Ausgestaltung der Kürzungssätze vorsehen.

Gekoppelte Direktzahlungen: Mitgliedstaaten erhalten die Möglichkeit, bis zu 7 Prozent bzw. in Abhängigkeit vom Umfang gekoppelter Zahlungen im Rahmen des bisherigen Systems bis zu 12 Prozent ihrer jährlichen Obergrenzen für die Direktzahlungen als gekoppelte Direktzahlungen auszuzahlen. In bestimmten eng begrenzten Ausnahmefällen kann die Europäische Kommission ggf. einen höheren Prozentsatz genehmigen. Gekoppelte Zahlungen können in nahezu allen Produktionssektoren vorgesehen werden. Die deutsche Forderung zur schrittweisen Verringerung der Möglichkeiten für gekoppelte Direktzahlungen konnte im Rahmen des Gesamtkompromisses nicht umgesetzt werden.

Zusätzliche Förderung der ersten Hektare in den Betrieben: Die Mitgliedstaaten erhalten die Möglichkeit, für die ersten Hektare in den landwirtschaftlichen Betrieben eine Zusatzzahlung zu gewähren. Zur Finanzierung dieser Zahlung können die Mitgliedstaaten bis zu 30 Prozent ihrer jährlichen Obergrenzen für die Direktzahlungen einsetzen. Diese Regelung entspricht einer wichtigen deutschen Forderung. Mit diesem Ausgleich können bestimmte finanzielle Benachteiligungen kleinerer Betriebe bei der Umstellung auf das neue System der Direktzahlungen ausgeglichen werden.

Greening: Die Teilnahme am Greening ist obligatorisch für alle Landwirte. Bei eventuellen Verstößen gegen die Greening-Auflagen können die Kürzungen über die Höhe der Greening-Prämie hinausgehen. Betriebe, die entsprechend der Verordnung über den ökologischen Landbau bewirtschaftet werden, sind vom Greening freigestellt. Das Greening legt Auflagen für eine verstärkte Anbaudiversifizierung, den Erhalt von Dauergrünlandflächen und die Erbringung ökologischer Vorrangflächen fest. Alternativ soll das Greening über äquivalente Agrarumweltmaßnahmen oder äquivalente Umweltzertifizierungssysteme umgesetzt werden. Die Anwendung dieser äquivalenten Maßnahmen ist für die Mitgliedstaaten fakultativ.

Die Anbaudiversifizierung wird in einem zweistufigen Ansatz umgesetzt:

  • Betriebe zwischen 10 und 30 Hektar Ackerland müssen zwei Kulturen anbauen, wovon die Hauptkultur maximal 75 Prozent Flächenanteil haben darf.
  • Betriebe über 30 Hektar Ackerland müssen drei Kulturen anbauen, wobei die Hauptkultur maximal 75 Prozent und die zwei Hauptkulturen maximal 95 Prozent haben dürfen.
  • Freigestellt von dieser Regelung sind Betriebe mit mehr als 75 Prozent Grünland oder mehr als 75 Prozent der Flächen in äquivalenten Agrarumweltprogrammen sowie Betriebe, die jährlich ihre Flächen tauschen (in Deutschland bestimmte spezialisierte Kartoffelbetriebe).
  • Weitere Sonderregelungen gibt es für Betriebe mit hohem Anteil bestimmter Kulturen (Ackerfutter, Leguminosen, Stilllegung) auf dem Ackerland.

Das Dauergrünland ist grundsätzlich einzelbetrieblich zu erhalten. Dabei ist eine Reduzierung um bis zu 5 Prozent auf betrieblicher Ebene zulässig. Mitgliedstaaten können entscheiden, unter bestimmten Voraussetzungen eine regionale Regelung zum Dauergrünlanderhalt einzuführen.

Ab 2015 müssen Betriebe mit mehr als 15 Hektar Acker- und Dauerkulturfläche 5 Prozent ihrer Acker- und Dauerkulturflächen als ökologische Vorrangflächen bereitstellen. Nach einem Bericht der Europäischen Kommission kann dieser Prozentsatz ab 2018 ggf. auf 7 Prozent erhöht werden.

Freigestellt von dieser Regelung sind Betriebe mit mehr als 75 Prozent Grünland und Betriebe mit mehr als 75 Prozent der Flächen in äquivalenten Agrarumweltprogrammen.

Die Erbringung ökologischer Vorrangflächen kann je nach Entscheidung des Mitgliedstaates in einem bestimmten Umfang von den Landwirten regional (auf einer vom Mitgliedstaat unter Umweltgesichtspunkten festgelegten Flächenkulisse) oder kollektiv durch eine Gruppe von Landwirten erbracht werden.

Eine landwirtschaftliche produktive Nutzung dieser Vorrangflächen ist zulässig. Die Mitgliedstaaten können aus einer Liste verschiedener Arten von Vorrangflächen eine Auswahl treffen (z. B. Flächen mit stickstoffbindenden Pflanzen, Flächen mit bestimmten Agrarumweltmaßnahmen etc.).

Die Mitgliedstaaten können ein Gewichtungsschema für die Vorrangflächen anwenden, das sich an der ökologischen Wertigkeit der Flächennutzungen orientiert.

Die Auflagen des Greenings werden - so wie beim ökologischen Landbau - nicht bei der Kalkulation der Förderhöhe von Agrarumweltmaßnahmen berücksichtigt.

Marktmaßnahmen

Die Europäische Kommission strebt mit ihren Vorschlägen im Marktbereich insbesondere eine Verringerung negativer Auswirkungen von Preisvolatilitäten auf die Landwirte und die Stärkung der landwirtschaftlichen Erzeuger in der Lebensmittelkette an. In seinem Verhandlungsmandat folgt der Rat in wichtigen Punkten grundsätzlich dieser Zielsetzung der Kommission. Deutschland unterstützt insgesamt den vereinbarten Kompromiss, da grundsätzlich an der Marktorientierung und der Ausgestaltung der Instrumente als ein Sicherheitsnetz festgehalten wurde. Im Hinblick auf das Verhandlungsmandat des Europäischen Parlaments, das im Plenum am 13. März 2013 abgestimmt wurde, wird es nun aus deutscher Sicht darauf ankommen, eine "Rolle rückwärts" in der Gemeinsamen Marktpolitik zu vermeiden.

Die Festlegung von Interventions- und Referenzpreisen für landwirtschaftliche Erzeugnisse sowie weitere Modalitäten für die öffentliche Lagerhaltung (Intervention) fallen nach dem EU-Vertrag in die alleinige Entscheidungskompetenz des Rates. Dem mehrheitlichen Wunsch der Mitgliedstaaten entsprechend, wird dies in der Allgemeinen Ausrichtung jetzt ausdrücklich klargestellt.

Instrumente zur Mengenregelung: Das System der Europäischen Zuckerquotenregelung soll letztmalig für zwei Jahre bis zum 30. September 2017 verlängert werden. Damit wurde vermieden, dass Mitgliedstaaten, die in Folge der Zuckermarktreform von 2005 vollständig ihre Quoten abgegeben haben und dafür finanziell entschädigt wurden, wieder Quoten zugeteilt werden. Dies wäre wirtschaftlich nicht vertretbar. Der Rat einigte sich ferner auf ein System zur Regelung von Rebanpflanzungen. Diese wird ab 2019 gelten. Die Ausweitung der jährlichen Anbaufläche wird auf bis zu 1 Prozent begrenzt werden, kann aber von den Mitgliedstaaten weiter eingegrenzt werden. Die Regelung ist bis zum Jahr 2024 befristet.

Vorschriften für Erzeugergemeinschaften: Die Anerkennung von Erzeugerorganisationen und Branchenverbänden bleibt den Mitgliedstaaten weiterhin vorbehalten. Die Ausdehnung der Allgemeinverbindlichkeit, also die Übertragung von Regeln der Erzeugerorganisationen und Branchenverbänden auf Landwirte, die diesen nicht angehören, ist für die Mitgliedstaaten fakultativ ausgestaltet und kann nur unter Einhaltung sehr restriktiver Bedingungen angewandt werden. Der Milchsektor ist von dieser Regelung ausgenommen. Die Hopfenerzeugergemeinschaften erhalten in Deutschland weiterhin eine spezifische Förderung.

Krisenmaßnahmen: Der Europäischen Kommission wird im Falle von Krisen auf den landwirtschaftlichen Märkten die Möglichkeit gegeben, kurzfristig Maßnahmen zu ergreifen.

Fördermaßnahmen zur ländlichen Entwicklung

Mit den Fördermaßnahmen zur ländlichen Entwicklung, der so genannten 2. Säule der GAP, werden wichtige Maßnahmen zur nachhaltigen Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen, der Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft und zur wirtschaftlichen Entwicklung ländlicher Räume finanziert. Der Rat verständigte sich darauf, die bewährten Fördermaßnahmen der derzeitigen Förderperiode im Wesentlichen fortzuschreiben.

Neuabgrenzung benachteiligter Gebiete: Der Rat verständigte sich auf ein System zur Neuabgrenzung benachteiligter Gebiete auf der Grundlage von acht biophysikalischen Kriterien. Die verpflichtende Anwendung des neuen Systems wurde auf 2016 verschoben. Um als naturbedingt benachteiligtes Gebiet anerkannt zu werden, wurde der notwendige Flächenanteil der benachteiligten Flächen - im Vergleich zum Vorschlag der Europäischen Kommission - von 66 Prozent auf 60 Prozent reduziert und auf die niedrigere Ebene der Gemarkung bezogen. Bei der Anerkennung einer Benachteiligung wird auf deutsche Forderungen hin auch die Kombination von zwei biophysikalischen Kriterien ermöglicht, die die jeweilige Schwelle knapp verfehlen. Zusätzlich erhalten die Mitgliedstaaten Flexibilität bei der Abgrenzung von Gebieten mit spezifischen Nachteilen (mit bis zu 10 Prozent der Landesfläche). Im Vergleich zum ursprünglichen Vorschlag der Europäischen Kommission wird in Deutschland die Verschiebung der Gebietskulisse der benachteiligten Gebiete sehr viel geringer ausfallen. Damit wurde ein wichtiges deutsches Verhandlungsziel erreicht. Für Gebiete, die durch die Neuabgrenzung aus der Gebietskulisse herausfallen, wurden angemessene Übergangsbestimmungen geschaffen.

Fördermöglichkeiten bei den Agrarumweltmaßnahmen und EU-Finanzierungssätze: Die Berechnung der Förderung von Agrarumweltmaßnahmen soll nach Forderung der Mehrheit des Rates unabhängig von den Greening-Auflagen erfolgen. Der Rat überträgt mit dieser Entscheidung eine Regelung, wie sie die Europäische Kommission für die Förderung des ökologischen Landbaus bereits in ihren Vorschlägen vorgelegt hat. Damit werden die Fördermöglichkeiten für diese Maßnahmen in der 2. Säule in Folge des Greenings nicht verringert. Die Gleichbehandlung zwischen der Förderung des Öko-Landbaus und der Agrarumweltmaßnahmen entspricht einer Forderung von Bund und Ländern.

Die Obergrenze der EU-Beteiligung für Maßnahmen der 2. Säule zur Förderung des Umwelt- und Klimaschutzes wird im Vergleich zum Vorschlag der Kommission von 50 Prozent auf 75 Prozent angehoben. Diese höhere EU-Beteiligung entspricht einer deutschen Forderung.

Falls der Mitgliedstaat von der Möglichkeit Gebrauch macht, bis zu 15 Prozent der Finanzmittel für die Direktzahlungen von der 1. in die 2. Säule umzuschichten, müssen diese Mittel in der 2. Säule national nicht kofinanziert werden. Außerdem wurde eine höhere EU-Beteiligung für Übergangsregionen festgelegt. Das sind solche Gebiete, die wegen einer im europäischen Vergleich guten wirtschaftlichen Entwicklung aus der bisherigen Höchstförderung herausfallen. Deutschland hat dies mit Blick auf die östlichen Bundesländer gefordert.

Wichtige Mitteilung

"Landwirtschaft und Umwelt" Fachtagung zum Klimaschutzgutachten, 12.12.2016, Berlin

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