Stellungnahme zu aktuellen Fragen der EU-Finanzen und des EU-Agrarhaushalts

Vom Wissenschaftlichen Beirat (1) "Agrarpolitik, nachhaltige Landbewirtschaftung und Entwicklung ländlicher Räume" beim Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz

Der Beirat nimmt die aktuelle Debatte über den EU-Haushalt zum Anlass, zur Gesamtstruktur des EU-Haushalts und zur Höhe der Agrarausgaben Stellung zu nehmen.

Die von verschiedenen Seiten geäußerte Forderung nach einer Umschichtung von Finanzmitteln zu Lasten des EU-Agrarhaushaltes lässt sich nicht überzeugend damit begründen, dass der Agrarhaushalt einen relativ hohen Anteil am Gesamtbudget der EU hat. Dieser hohe Anteil bringt lediglich die relativ starke Vergemeinschaftung der Agrarpolitik in der EU zum Ausdruck und besagt nichts über den Stellenwert, den die Agrarförderung in der Gesamtheit aller politischen Ebenen (Regionen, Mitgliedstaaten, EU) einnimmt. Bevor auf EU-Ebene die finanziellen Akzente zugunsten anderer Politikfelder verschoben werden, sollte nach Auffassung des Beirats geklärt werden, welche Aufgaben am besten auf der EU-Ebene und welche am besten auf der Ebene der Mitgliedstaaten bzw. der Regionen zu gestalten sind.

Im Hinblick auf den EU-Agrarhaushalt bekräftigt der Beirat seine Zustimmung zur grundlegenden Reform der EU-Agrarpolitik. Die bisherigen Reformschritte haben die Verteilungseffekte der Agrarpolitik deutlicher sichtbar werden lassen. Der Beirat rät davon ab, die verteilungspolitischen Unzulänglichkeiten durch das Drehen kleiner Stellschrauben im bisherigen System beseitigen zu wollen. Er spricht auch gegen eine Kofinanzierung der Direktzahlungen durch die nationalen Haushalte aus. Die Analyse zeigt, dass sich die Direktzahlungen langfristig weder aus einkommenspolitischer noch aus umweltpolitischer Sicht überzeugend begründen lassen. Die einzig überzeugende Begründung für die bisherigen Direktzahlungen ist nach Auffassung des Beirats der Vertrauensschutz. Dieses Argument kann allerdings nicht zeitlich unbegrenzt gelten. Nach Abwägung aller Argumente spricht sich der Beirat dafür aus, dass einerseits am einstimmig beschlossenen Agrarplafond bis zum Jahr 2013 festgehalten, andererseits aber ab 2009 mit der Kürzung der Direktzahlungen begonnen werden sollte. Nach 2013 sollten die Direktzahlungen rasch (ggf. bis auf einen Grundsockel) ab- und die 2. Säule der Agrarpolitik ausgebaut werden.

1) Mitglieder des Beirats: Prof. Prof. Dr. FOLKHARD ISERMEYER (Vorsitzender, Braunschweig), Prof. Dr. ANNETTE OTTE (stv. Vorsitzende, Gießen), Prof. Dr. STEPHAN DABBERT (Stuttgart), Prof. Dr. KLAUS FROHBERG (Bonn), Prof. Dr. ULRIKE GRABSKIKIERON (Münster), Prof. Dr. JÖRG HARTUNG (Hanno¬ver), Prof. Dr. Dr. h.c. ALOIS HEIßENHUBER (Freising), Prof. Dr. JÜRGEN HEß (Witzenhau¬sen), Prof. Dr. HEIDE INHETVEEN (Göttingen), Prof. Dr. Dr. h.c. mult. ERNST KALM (Kiel), Prof. Dr. Dr. h.c. DIETER KIRSCHKE (Berlin), Prof. Dr. PETER MICHAEL SCHMITZ (Gießen), Prof. Dr. ALBERT SUNDRUM (Witzen¬hausen), Prof. Prof. Dr. CARSTEN THOROE (Hamburg), Prof. Dr. HANNES WEINDLMAIER (Freising)

Langzeitwirkung von Bodenschonung und Bodenverdichtung auf Ackerböden

Von Edmund Isensee und Arwed Schwark, Kiel

Die schonende und nachhaltig über Generationen wirksame Bearbeitung des Bodens ist Ziel des Landwirts und des Bodenschutzgesetzes. In diesem Sinne sind seitens der Landtechnik Maschinen und Verfahren entwickelt. Deren Leistungsfähigkeit führt zu hohem Gewicht. Das wiederum erregt Bedenken, es könne dem Boden schaden. Dieses Risiko wird in einigen Publikationen in den Vordergrund gestellt; die Begrenzung der Lasten wird gefordert. Somit lag es nahe, in einem umfassenden Ansatz auf Praxisflächen zu prüfen, ob oder inwieweit die Befürchtungen berechtigt und empirisch nachzuweisen sind. Hierzu wurde ein Monitoring auf 17 Standorten mit unterschiedlicher Produktionsrichtung durchgeführt. Mit punktuellen und großflächigen Methoden wurden Teilflächen untersucht, die normal bewirtschaftet sind, sowie solche, die als Fahrgasse und Vorgewende häufig befahren wurden. Als nicht pflanzenbauliches Optimum diente Ödland zum Vergleich. Als Maßstab für eine Verdichtung werden aus den eigenen Daten Optimum und Schadschwelle definiert.

Als problematisch erweisen sich die Fahrgassen, die vornehmlich in der oberen Krume verdichtet sind. Auf sensiblen Standorten reichte die Verdichtung tiefer, war aber nur vereinzelt unterhalb der Schadschwelle.

Das Vorgewende und dort wiederum die Fahrgasse sind deutlich beeinträchtigt, da sie recht häufig und Jahr für Jahr befahren werden. Dagegen sind die üblich bewirtschafteten Flächen weder in der Krume noch im Unterboden schadverdichtet. Lediglich die sensiblen Sandböden sind im Bereich der Schlepperadsohle verdichtet.

Die möglichen Einflussgrößen aus der Bewirtschaftung lassen sich nur schwach oder gar nicht nachweisen. Nur einige Flächen weisen eine Pflugsohle auf, wenn auch nicht stark ausgeprägt. Hier wirken sich moderne Bereifung und Wechsel der Arbeitstiefe aus. Konventionell oder ökologisch wirtschaftende Betriebe ließen keinen Unterschied in den Bodenfunktionen erkennen. Betriebe mit Reihenkulturen, dessen Mechanisierung im Fokus der Kritik steht, unterscheiden sich nicht von denen ohne Reihen. Danach ist also die These, die Böden seien verdichtet, nicht zu bestätigen.

Ergänzend werden die aktuellen Ergebnisse mit denen aus 1986/87 verglichen. Damals waren der Trend und der Unterschied zwischen Ödland, Feld, Fahrgasse und Vorgewende ähnlich. Die Differenzen zwischen früher und heute liegen im Streubereich der Messwerte.

Man kann also nicht allgemein sagen, dass die Mechanisierung den Boden stärker verdichtet hat. Dieser empirische Befund weicht also von den Aussagen der Literatur ab. Denn landtechnische Untersuchungen werden am konkreten Objekt unter praxisüblichen Bedingungen durchgeführt. Die vorliegende Arbeit erfasst keine extremen Vorfälle, sondern ein breites Spektrum praxisüblicher Bewirtschaftung.

Einzelbetriebliche Analyse der Agrarumweltmaßnahmen im Ackerbau in Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz

Von Jörn Busenkell und Ernst Berg, Bonn

Ziel der Untersuchungen ist es, die Wirkungszusammenhänge zwischen den angebotenen Agrarumweltmaßnahmen der betrachteten Bundesländer im Bereich Ackerbau und dem landwirtschaftlichen Einkommen einerseits sowie den Umwelteinfluss der landwirtschaftlichen Produktionsverfahren andererseits auf einzelbetrieblicher Ebene zu analysieren. Dazu wird ein Simulationsmodell entwickelt, das im Kern die Definition von Produktionsaktivitäten mit ihren produktionstechnischen, ökonomischen und ökologischen Kennwerten beinhaltet, aus denen sich gesamtbetriebliche Erfolgsgrößen ableiten lassen. Zur ökologischen Bewertung der Maßnahmen werden ausgewählte Agrarumweltindikatoren verwendet. Die ökonomische Bewertung erfolgt anhand von Kennzahlen zur Beschreibung der Einkommensänderung und der Veränderung der Einkommensvarianz. Grundlage zur Ermittlung dieser Kenngrößen bilden standortspezifische Ertragsfunktionen in Abhängigkeit von Stickstoff- und Pflanzenschutzmitteleinsatz.

Zur Analyse der Auswirkungen einer Teilnahme an den einzelnen Agrarumweltmaßnahmen werden Modellbetriebe auf unterschiedlichen Standorten aus den jeweiligen Bundesländern herangezogen. Für die Teilnahme an der nordrhein-westfälischen Agrarumweltmaßnahmen "Verzicht auf chemisch-synthetische Dünge- und Pflanzenschutzmittel" sind für die Betriebe zum Teil erhebliche Anpassungsmaßnahmen hinsichtlich Fruchtfolge, Betriebsmitteleinsatz, Produktionstechnik und Arbeitseinsatz notwendig. Daher entstehen hier zum Teil große Einkommensverluste, die nicht durch die Förderung kompensiert werden können. Durch die Maßnahme "Anlage von Schonstreifen" wird das Einkommen nur marginal beeinflusst, weil hierbei nur ein geringer Teil der Flächen betroffen ist. Durch Teilnahme an den "Erosionsschutzmaßnahmen im Ackerbau" kann das Einkommen gesteigert werden, allerdings steigt hier auch die Einkommensvarianz.

Die Maßnahmen im Rahmen der Extensivierung des Ackerbaus führen zum Teil zu einem deutlichen Absinken des Betriebsmitteleinsatzes und damit zu einer Verbesserung der ökologischen Indikatoren in diesem Bereich, sodass hier günstige Prämien-Wirkungsbeziehungen vorliegen. Durch die Erosionsschutzmaßnahmen wird der potenzielle Bodenabtrag gesenkt. Für die Teilnahme an den rheinland-pfälzischen Agrarumweltmaßnahmen sind insgesamt weniger betriebliche Anpassungsmaßnahmen notwendig. Hier ergeben sich beim "umweltschonenden Ackerbau" gerade für den Betrieb auf dem schlechteren Standort deutliche Einkommenszuwächse, bei allerdings nur mäßigen Verbesserungen der betrachteten ökologischen Indikatoren. Die Auswirkungen einer Teilnahme an der Maßnahme "Anlage von Ackerrandstreifen" sind ähnlich den Auswirkungen der nordrhein-westfälischen Maßnahme "Anlage von Schonstreifen".

Ressourceneffizienz als Steuergröße für die Förderung nachhaltiger Produktionssysteme: Gibt es Vorrang-/Eignungsflächen für den ökologischen Landbau?

Von Friedhelm Taube, Michael Kelm, Ralf Loges, Kiel und Michael Wachendorf, Kassel

In der Diskussion um die Förderung des ökologischen Landbaus sowie der Verknüpfung von Direktzahlungen mit Umweltauflagen für alle Betriebe wird die These aufgestellt, dass eine umweltverträgliche Landbewirtschaftung nicht – wie bisher – nach dem "Gießkannenprinzip" gefördert werden sollten, sondern dass dies auf Basis wissenschaftlich abgesicherter Indikatoren im Sinne einer volkswirtschaftlichen Kosten-Nutzen-Analyse erfolgen sollte. Dort, wo heute durch intensive konventionelle Wirtschaftsweise großflächig erhebliche Umweltbelastungen induziert werden, sollte eine Ausweitung des ökologischen Landbaus sowie umweltgerechter Bewirtschaftungsformen angestrebt werden, während in Gebieten, wo der konventionelle Landbau hohe Ertragsleistungen bei geringen negativen ökologischen Auswirkungen hervorbringt, kaum ein sachlich begründeter Anlass gegeben ist, vermeintlich umweltgerechtere Produktionssysteme pauschal zu bevorzugen.

So wie in einigen Bundesländern das Konzept "Vorrangflächen für den Naturschutz" insbesondere die speziellen biotischen Aspekte des Naturschutzes in einem komprimierten Ansatz vereinigt und in die Landesplanung eingebunden ist, könnten in einer Weiterentwicklung dieses Konzeptes "Vorrang-/Eignungsflächen für den Ökologischen Landbau" formuliert werden.

Dieses Konzept wurde am Beispiel Schleswig-Holsteins dargestellt, indem Ergebnisse von Versuchsbetrieben in den verschiedenen Landschaftsräumen mit statistischen Daten zur Bodengüte, Viehdichte und Flächennutzung verknüpft wurden. Es konnte gezeigt werden, dass unter den Bedingungen des spezialisierten Milchvieh-Futterbaus auf leichten Standorten eine Reduktion der Intensität auf ein Niveau entsprechend dem ökologischen Landbau zu signifikant verringerten Nitratfrachten bei nur wenig reduziertem Ertragsniveau führt. Entgegengesetzt verhält sich die Situation auf besseren, für den Marktfruchtanbau prädestinierten Standorten, wo unter ökologischen Intensitäten ein starker Rückgang der Erträge zu verzeichnen ist, das Risiko von Nährstoffverlusten jedoch für alle untersuchten Systeme vergleichsweise gering war. Aus Sicht des abiotischen Ressourcenschutzes bestünde demnach im großflächigen Maßstab eine vorrangige Notwendigkeit der Einführung semiintensiver Landnutzungssysteme wie des ökologischen Landbaus in den Milchvieh-Futterbauregionen der schleswig-holsteinischen Geest und den ökologisch besonders sensiblen absoluten Grünlandregionen des Landes. Die Auswirkungen dieses Vorrang-/Eignungsflächenkonzeptes auf biotische Parameter lassen sich aufgrund mangelnder Datengrundlagen nicht hinreichend abschätzen und bedürfen weiterer Untersuchungen.

Aspekte des Ressourcenschutzes, die sich in Anlehnung an das vorgestellte Konzept auch für andere Regionen in aggregierter Form ableiten ließen, sollten in Verbindung mit Analysen zu ökonomischen und strukturellen Fragen in die Politikgestaltung einfließen.

Optionen zur Stärkung der Wettbewerbsposition der heimischen Agrarwirtschaft

Von Hendrik Berendson, Dorsten, Hans-Ulrich Hensche und Christiane Wildraut, Soest

Die ökonomischen Rahmenbedingungen der Ernährungswirtschaft verschärfen sich zunehmend mit weitreichenden Konsequenzen auch auf die Agrarwirtschaft. Infolgedessen ist es erforderlich, Möglichkeiten aufzuzeigen, um die heimische Landwirtschaft in ihrer Wettbewerbsposition als Zulieferer der Verarbeitungsindustrie zu stärken. Eine Option ist die gezielte Ausrichtung der agrarischen Produktion auf die Bedürfnisse des Produzierenden Ernährungsgewerbes. Gegenstand des Forschungsprojektes ist daher eine empirische Analyse des Beschaffungsmarketings der nachgelagerten Verarbeitungsstufe.

Exemplarisch wurde hierzu die Teilbranche der Obst- und Gemüseverarbeitung untersucht, wobei Geschäftsführer und Einkäufer von zahlreichen Unternehmen befragt wurden. Ergänzend wurden Gespräche mit Marktexperten sowie Vertretern aus anderen Teilbranchen geführt. Über betriebsspezifische Anforderungen hinaus, lassen sich im Ergebnis Kriterien identifizieren, anhand derer Verarbeitungsunternehmen Lieferanten bewerten und auswählen. Weiterhin lassen sich Empfehlungen ableiten, die einerseits Möglichkeiten aufzeigen, um die Zusammenarbeit zwischen den Stufen zu verbessern und sich dabei sowohl an die Landwirtschaft als Marktpartner der Verarbeitungsindustrie, als auch an die Politik richten.

Direktzahlungen aus sozialpolitischer Perspektive am Beispiel der Schweizer Landwirtschaft

Von Stefan Mann, Ettenhausen

In der Sozialwissenschaft besteht Konsens darüber, dass die Existenz von Erwerbshaushalten unterhalb der Armutsschwelle ("working poor") ein unerwünschtes Phänomen ist. Am Beispiel der Schweizer Landwirtschaft wird das häufige Vorkommen von "working poor" in Relation zum agrarpolitischen Instrument der Direktzahlungen gesetzt. Es wird erstens der Vorschlag aufgegriffen, statt flächengebundener Direktzahlungen negative Steuerzahlungen an die von Armut betroffenen Haushalte zu transferieren. Zweitens wird vorgeschlagen, heutigen Betriebsleitern sozialpolitisch begründete Transfers zu gewähren, die neu einsteigenden Betriebsleitern nicht mehr gezahlt werden. Dieses Prinzip der "dynamischen Differenzierung" würde mittelfristig für einen sozial verträglichen Strukturwandel sorgen.

Eine Bewertung der Auswirkungen und Herausforderungen des EU-Beitritts der Türkei für Agrarpolitik und Landwirtschaft

Von Andreas Schmidt, Hummeltal

Neben der kulturellen Dimension werden in der Diskussion um den EU-Beitritt der Türkei insbesondere die finanziellen Auswirkungen für die EU als große Herausforderung angeführt. Die Ausgaben für die Gemeinsame Agrarpolitik sind nach wie vor der größte Posten im EU-Haushalt. Gleichzeitig ist der türkische Agrarsektor groß, jedoch im Vergleich zu dem der EU auf einem niedrigen Entwicklungsstand, so dass dieser Politikbereich in besonderer Weise als potenzieller Kostentreiber angesehen wird. Eine Reihe von Studien wurde mittlerweile zu diesem Thema angefertigt. Diese stehen im Mittelpunkt dieses Beitrags.

Neben der Vorstellung der verschiedenen Ansätze und Kostenschätzungen wird eine Bewertung vorgenommen, die nahe legt, dass die Kosten der Erweiterung für die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) gelassen gesehen werden können. Aufgrund des langen Zeithorizonts bis zu einem Beitritt und wahrscheinlicher Veränderungen sowohl der Struktur der türkischen Landwirtschaft wie auch der gesamten Volkswirtschaft, weiterer Agrarpolitikreformen in der EU und anderer Faktoren, wird die Höhe der im Rahmen der GAP zu leistenden Zahlungen zum Beitrittszeitpunkt kontrollierbar sein.

Neben den finanziellen Fragen werden weitere Herausforderungen, insbesondere für den türkischen Agrarsektor, betrachtet. Eine Integration macht weitgehende Anpassungen auf türkischer Seite nötig, die beträchtliche Investitionen erfordern. Neben hohen Anforderungen im Bereich der Pflanzen- und Tiergesundheit, der Lebensmittelsicherheit und der Grenzkontrollen, ist eine effektive Steuerung des Strukturwandels gefordert. Schon jetzt ist deshalb eine Strategie für die Entwicklung der Landwirtschaft und der ländlichen Räume wichtig, die sich auf eine EU-Integration ausrichtet.

Schnellwachsende Baumarten - Chance für zusätzliches Einkommen im ländlichen Raum?

Von Gregor Pallast, Thomas Breuer und Karen Holm-Müller, Bonn

Ausgehend von den bisherigen Erfahrungen mit dem Anbau Schnellwachsender Baumarten beschäftigt sich der vorliegende Artikel mit der Chance der kommerziellen Nutzung von Baumplantagen zur Erzeugung von Bioenergie in Deutschland. Hierzu wird die Produktion in einzelne Schritte gegliedert und monetär bewertet, um die daraus resultierenden Produktionskosten den möglichen Erlösen denkbarer Abnehmer entgegenzusetzen. Da der Anbau Schnellwachsender Baumarten in Deutschland das Versuchsstadium noch nicht verlassen hat, liegt der Schwerpunkt auf dem Vergleich verschiedener Produktionsverfahren sowie einer kritischen Bewertung der verfügbaren Datengrundlage.

Dabei zeigt sich, dass der Anbau in großem Stil – die staatliche Förderung einmal ausgeklammert – nur bei sehr optimistischen Grundannahmen in die Nähe der Wirtschaftlichkeit rückt. Zudem wird deutlich, dass auch finanzielle Hilfen ohne eine langfristige Planungssicherheit für die notwendigen langfristigen und in hohem Maße faktorspezifischen Investitionen wenig bewirken werden.

Erschienen am 30. Mai 2006 im Format Artikel