Erläuterungen zu den Rechtsgrundlagen der GAK

Verfassungsziel ist es, die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in Deutschland herzustellen. Große Unterschiede in der Förderung der Agrarstruktur der Bundesländer stünden diesem Ziel entgegen. Deswegen wird die Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes als Gemeinschaftsaufgabe von Bund und Ländern betrachtet.

1. Regelungen im Grundgesetz

In der Bundesrepublik Deutschland als Bundesstaat sind die Verteilung der Aufgaben auf Bund und Länder sowie die finanziellen Zuständigkeiten in der Verfassung, dem Grundgesetz (GG), geregelt.

Artikel 83 des GG bestimmt, dass die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten ausführen, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt. Dies bedeutet, dass die Zuständigkeit für die Durchführung der staatlichen Aufgaben, außer in eigens geregelten Bereichen, bei den Ländern liegt.

Artikel 104a des GG bestimmt, dass Bund und Länder gesondert die Ausgaben tragen, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben. Das bedeutet, dass soweit die Länder für die Durchführung der staatlichen Aufgaben zuständig sind, diese auch die Finanzierungslast zu tragen haben. Dafür steht den Ländern ein bestimmter Teil des Steueraufkommens zu.

Für die Agrarstrukturpolitik sind die Länder zuständig; damit haben die Länder auch deren Finanzierung allein zu tragen. Da bundesgesetzliche Vorgaben für die Agrarstrukturförderung nicht vorhanden sind, die Länder unterschiedlich wohlhabend sind und auch agrarpolitisch unterschiedliche Vorstellungen haben, würde dieses System in Deutschland zu großen Unterschieden in der Förderung der Agrarstruktur führen. Dies würde dem Verfassungsziel, die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in Deutschland herzustellen, widersprechen.

Deshalb hat der Verfassungsgeber festgestellt, dass die Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes Aufgaben sind, die für die Gesamtheit des Staates bedeutsam sind und für die eine Mitwirkung des Bundes erforderlich ist.

Mit der Einfügung von Artikel 91a in das Grundgesetz wurde die "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" 1969 zu einer Gemeinschaftsaufgabe von Bund und Ländern erhoben. In den Bund-Länder-Beratungen über eine Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung (Föderalismuskommission I) wurde die Fortführung dieser Gemeinschaftsaufgabe bestätigt; die rechtliche Umsetzung der Ergebnisse erfolgte im Jahr 2006.

Das Grundgesetz legt fest, dass die Gemeinschaftsaufgaben und Einzelheiten der Koordinierung durch ein Bundesgesetz näher bestimmt werden. Es bestimmt außerdem, dass der Bund mindestens die Hälfte der Ausgaben in jedem Land trägt und die Beteiligung des Bundes einheitlich festzusetzen ist.

2. Das GAK-Gesetz

Das Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (GAK-Gesetz) wurde 1969 erlassen und ist am 1. Januar 1970 in Kraft getreten. Auf dieser Grundlage wird die Gemeinschaftsaufgabe seit 1973 durchgeführt. Die jüngste Änderung erfolgte durch das Vierte Gesetz zur Änderung des GAK-Gesetzes vom 11. Oktober 2016.

Paragraf 1

Das GAK-Gesetz regelt in Paragraf 1, welche Maßnahmen als Gemeinschaftsaufgabe wahrgenommen werden:

  1. Maßnahmen zur Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Land- und Forstwirtschaft durch

    • rationellere Gestaltung land- und forstwirtschaftlicher Betriebe,
    • markt- und standortangepasste Landbewirtschaftung,
    • Ausgleich natürlicher Standortnachteile,
    • sonstige Maßnahmen, die unterbesonderer Berücksichtigung der bäuerlichen Familienbetriebe für die gesamte Land- und Forstwirtschaft bedeutsam sind,
  2. Maßnahmen einer markt- und standortangepassten sowie umweltgerechten Landbewirtschaftung einschließlich Vertragsnaturschutz und Landschaftspflege;
  3. Maßnahmen zur Neuordnung ländlichen Grundbesitzes und Gestaltung des ländlichen Raums durch Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur nach dem Flurbereinigungsgesetz einschließlich von Maßnahmen zur Sicherung eines nachhaltig leistungsfähigen Naturhaushalts;
  4. Maßnahmen land- und forstwirtschaftlicher Betriebe zur Umnutzung ihrer Bausubstanz;
  5. Wasserwirtschaftliche und kulturbautechnische Maßnahmen;
  6. Maßnahmen zur Verbesserung der Marktstruktur in der Land-, Fisch- und Forstwirtschaft durch

    • Förderung von Zusammenschlüssen land-, fisch- und forstwirtschaftlicher Erzeuger,
    • Errichtung, Ausbau, Zusammenfassung und Stilllegung von Vermarktungseinrichtungen zur Rationalisierung und Verbesserung des Absatzes land-, fisch- und forstwirtschaftlicher Erzeugnisse;
  7. Maßnahmen zur Förderung der Infrastruktur ländlicher Gebiete im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union, welche Investitionen

    • in nicht landwirtschaftlichen Kleinstbetrieben,
    • in kleine Infrastrukturen,
    • in Basisdienstleistungen,
    • zur Umnutzung dörflicher Bausubstanz,
    • zugunsten des ländlichen Tourismus und
    • zur Verbesserung des kulturellen und natürlichen Erbes von Dörfern umfassen können;
  8. Maßnahmen zur Erhöhung der Sicherheit an den Küsten der Nord- und Ostsee sowie an den fließenden oberirdischen Gewässern im Tidegebiet gegen Sturmfluten (Küstenschutz).

Auch Vorplanungen sind Bestandteil der Gemeinschaftsaufgabe.

Paragraf 2

Paragraf 2 des GAK-Gesetzes beschreibt das Ziel der Gemeinschaftsaufgabe. Danach dient die Gemeinschaftsaufgabe dazu, eine leistungsfähige, auf künftige Anforderungen ausgerichtete Land- und Forstwirtschaft zu gewährleisten und ihre Wettbewerbsfähigkeit in der Europäischen Gemeinschaft zu ermöglichen. Die nachhaltige Leistungsfähigkeit ländlicher Gebiete, deren integraler Bestandteil eine umwelt- und ressourcenschonende Land- und Forstwirtschaft ist, soll gewährleistet und der Küstenschutz verbessert werden.

Ziele und Anforderungen der Raumordnung, Landesplanung, des Umwelt- und Naturschutzes, der Landschaftspflege sowie des Tierschutzes sind zu beachten.

Bei der Erfüllung der Gemeinschaftsaufgabe sollen räumliche und sachliche Schwerpunkte gebildet werden. Maßnahmen zur Förderung der Infrastruktur können nur in den von den Ländern definierten Gebieten zur Umsetzung der europäischen Agrarpolitik für den ländlichen Raum durchgeführt werden und Maßnahmen zur Sicherung der Grundversorgung außerdem nur, wenn besondere Anstrengungen zur Sicherung der Daseinsvorsorge erforderlich sind.

Paragraf 3

Paragraf 3 regelt die Förderungsarten. Die Förderung kann erfolgen durch die Gewährung von Zuschüssen, Darlehen, Zinszuschüssen und Bürgschaften.

Paragraf 4

Paragraf 4 legt fest, dass ein gemeinsamer Rahmenplan aufgestellt wird. Dieser Rahmenplan gilt für den Zeitraum der vierjährigen Finanzplanung, wird jedes Jahr sachlich geprüft, der Entwicklung angepasst und fortgeführt.

Paragraf 5

Paragraf 5 beschreibt die Anforderungen an den Inhalt des Rahmenplans. Danach enthält der Rahmenplan

  • die jeweils durchzuführenden Maßnahmen,
  • die zugrunde liegenden Zielvorstellungen,
  • die Arten der Förderung,
  • die bereitzustellenden Finanzmittel,
  • die Förderungsgrundsätze; in diesen werden der jeweilige Förderzweck, die Fördervoraussetzungen und die Art und Höhe der Förderung näher bestimmt.

Paragraf 6

Nach Paragraf 6 bilden die Bundesregierung und die Länder einen Planungsausschuss. Ihm gehören der Bundesminister für Ernährung und Landwirtschaft als Vorsitzender, der Bundesfinanzminister und ein Minister jedes Landes an. Die Stimmenzahl des Bundes im Planungsausschuss entspricht der Zahl der Länder. Jedes Land hat eine Stimme, das heißt der Bund verfügt über 16 Stimmen und die Länder insgesamt über ebenfalls 16 Stimmen.

Der Planungsausschuss beschließt mit den Stimmen des Bundes und der Mehrheit der Länder. Für einen Beschluss sind die 16 Stimmen des Bundes und mindestens neun Stimmen der Länder insgesamt, also 25 von 32 Stimmen erforderlich.

Paragraf 7

Paragraf 7 regelt das Verfahren zur Anmeldung des Rahmenplans.

Paragraf 8 (weggefallen)

Paragraf 9

Paragraf 9 legt fest, dass die Durchführung des Rahmenplans Aufgabe der Länder ist.

Paragraf 10

Paragraf 10 legt fest, dass der Bund den Ländern 60 Prozent der Ausgaben erstattet. Im Falle des Küstenschutzes beträgt der Erstattungssatz 70 Prozent (an Maßnahmen, die aus Mitteln der fakultativen Modulation von EU-Direktzahlungen finanziert werden, beteiligt sich der Bund mit 80 Prozent).

Paragraf 11

Paragraf 11 regelt die Rückzahlung und Verzinsung von Bundesmitteln für den Fall, dass von den Beihilfeempfängern die Fördervoraussetzungen nicht erfüllt werden.

Paragraf 12 (Inkrafttreten)

Einbindung in die EU-Förderpolitik und in das EU-Beihilferecht

1. EU-Förderpolitik

Der GAK-Rahmenplan stellt das zentrale nationale agrarstrukturpolitische Instrument für die Umsetzung der EU-Agrarstrukturpolitik dar. Der rechtliche Rahmen für die Förderung des ländlichen Raums wird ab der neuen Förderperiode 2023 über neue Rechtsgrundlagen der EU und ihre Umsetzung in einem nationalen GAP-Strategieplan geschaffen.

  • Im Hinblick auf eine besser abgestimmte und einheitliche Inanspruchnahme der Europäischen Fonds haben das Europäische Parlament und der Rat die Verordnung (EU) 2021/2115 mit Vorschriften für die Unterstützung der von Mitgliedsstaaten im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik zu erstellenden und durch den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) zu finanzierenden Strategiepläne (GAP-SP) erlassen.
  • Wesentliche Rechtsgrundlage sind die EU-Verordnung 2021/2115 zur Erstellung der GAP-Strategiepläne („GAP-Strategieplan-Verordnung“) sowie die Verordnung über horizontale Fragen und Finanzregelungen (EU-Verordnung 2021/2116). Diese Verordnungen werden durch die Europäische Kommission in Form von Delegierten Rechtsakten und Durchführungsvorschriften ergänzt.
  • Mit der Verordnung (EU) 2021/2115 wird die Verordnung (EU) Nr.1305/2013 sowie die Verordnung (EU) Nr.1307/2013 mit Wirkung vom 1. Januar 2023 aufgehoben.
  • Die übrigen EU-Fonds, beispielsweise der Europäische Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) und der Europäische Sozialfonds Plus (ESF+) werden über eine gemeinsame „Dachverordnung“ geregelt (EU- Verordnung 2021/1060). Einzelne Bestimmungen hieraus gelten auch im Bereich der GAP, etwa im bekannten Förderansatz LEADER. Im GAP-Strategieplan wird auch dargelegt, wie das gute Zusammenwirken mit den übrigen EU-Fonds sichergestellt wird.

Allgemeine Ziele der EU-Verordnung sind:

  1. Förderung eines intelligenten, wettbewerbsfähigen, krisenfesten und diversifizierten Agrarsektors, der die langfristige Ernährungssicherheit gewährleistet;
  2. Unterstützung und Stärkung von Umweltschutz, einschließlich der biologischen Vielfalt, und Klimaschutz und Beitrag zur Erreichung der umwelt- und klimabezogenen Ziele der Union, einschließlich ihrer Verpflichtungen im Rahmen desÜbereinkommens von Paris;
  3. Stärkung des sozioökonomischen Gefüges in ländlichen Gebieten.

Mit Beginn des Jahres 2023 startet eine neue Förderperiode. Erstmals werden beide „Säulen“ der GAP, EGFL und ELER, die grundsätzlich erhalten bleiben, in einem gemeinsamen Rahmen, dem GAP-Strategieplan für Deutschland (GAP_SP)zusammengefasst. Das betrifft auch die zuvor rechtlich eigenständigen ELER- Programme der Länder.

Ein weiterer Kern der neuen Regelungen ist das „neue Umsetzungsmodell“. Damit wird ein Wandel von vorschriftenbasierter hin zu einer stärker ergebnisorientierten GAP eingeleitet. Die Mitgliedstaaten legen Zielwerte und Zwischenziele fest. Eine verfehlte Zielerreichung kann Einfluss auf den Rückfluss von EU-Mitteln an die Mitgliedstaaten haben.

Die Unterstützung aus dem EGFL und dem ELER ist darauf ausgerichtet, die nachhaltige Entwicklung in den Bereichen Landwirtschaft und Ernährung sowie in ländlichen Gebieten weiter zu verbessern, und trägt zur Erreichung der allgemeinen Ziele im ökonomischen, ökologischen und sozialen Bereich bei, die ihrerseits zur Umsetzung der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung beitragen werden.
Nach der n+3-Regelung können Vorhaben der letzten Periode noch bis zu drei Jahre mit Fördergeldern der alten Periode laufen.

Gemäß des föderalen Aufbaus der Bundesrepublik Deutschland wird die Förderung der ländlichen Entwicklung im Rahmen des ELER als Teilaspekt des GAP-SP von den deutschen Bundesländern umgesetzt.
Die GAK ist ein finanziell bedeutsames Finanzierungsinstrument, das in seiner Zielstellung
und dem daraus folgenden Förderangebot eine überwiegende Schnittmenge mit den Interventionen hat, die im GAP-SP über den ELER angeboten werden.

Wesentliche Elemente des deutschen GAP-Strategieplans wurden in nationalen Rechtsvorschriften (Gesetze und Verordnungen) festgelegt und spiegeln sich im GAP-Strategieplan wieder.. Diese rechtlichen Regelungen in Verbindung mit dem genehmigten Strategieplan bilden die Grundlage für die nationale Durchführung der Maßnahmen

2. EU-Beihilferecht

Das EU-Beihilferecht (Artikel 107, 108 und 109 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AUEV)) gilt für EU kofinanzierte GAK-Fördermaßnahmen im Nicht-Anhang-I-Bereich und für rein national finanzierte Förderungen. EU-kofinanzierte Fördermaßnahmen im Anhang-I-Bereich sind mit der Genehmigung nach der ELER-Verordnung auch beihilferechtlich genehmigt. Für darüberhinausgehende GAK-Förderungsgrundsätze gelten die Regeln des EU-Beihilferechts. Die formalen Voraussetzungen und Verfahren für die beihilferechtliche Konformität ergeben sich aus den jeweiligen Rechtsgrundlagen.

  • Nach der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 zu „De-minimis“-Beihilfen ist kein gesondertes Verfahren gegenüber der Europäischen Kommission erforderlich (dies gilt im Übrigen auch für die Verordnung (EU) Nr. 1408/2013 über "De-minimis"-Beihilfen im Agrarsektor und Verordnung (EU) Nr. 717/2014 über „De-minimis“-Beihilfen im Fischerei- und Aquakultursektor, die im Rahmen der GAK jedoch nicht zur Anwendung kommen).
  • Für die Anwendung der Freistellungsverordnungen (EU) Nr. 2022/2474 Agrar-Freistellungsverordnung) und Nr. 651/2014 (Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung) sind die formalen und materiellen Vorgaben bereits bei der Ausgestaltung der Förderung zu beachten. Gegenüber der Europäischen Kommission wird die Maßnahme mit einer Kurzbeschreibung angezeigt, die von ihr unter einer Registriernummer veröffentlicht wird. Die korrekte Anwendung der beihilferechtlichen Bestimmungen liegt in der alleinigen Verantwortung des Beihilfegebers, da diese Veröffentlichung keine Stellungnahme der Europäischen Kommission zur Übereinstimmung der Beihilferegelung mit den in der Verordnung festgelegten Voraussetzungen für die Freistellung darstellt.
  • Für Beihilfemaßnahmen, die nicht unter Anwendung der Freistellungsverordnungen fallen, kann eine beihilferechtliche Genehmigung der Europäischen Kommission nach der Rahmenregelung der Europäischen Union für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor und in ländlichen Gebieten beantragt werden. Voraussetzung für die Umsetzung der Maßnahme ist dann die Vorlage der Genehmigungsentscheidung der Europäischen Kommission. Soweit einzelne Förderbestimmungen nicht den unionsrechtlichen Vorgaben entsprechen, erfolgt im Prüfverfahren die Abstimmung von Anpassungen und Einschränkungen, die in der Genehmigungsentscheidung festgehalten werden und bei der Umsetzung der Förderung durch die Länder zu beachten sind. Auch hierzu erfolgt eine förmliche Anpassung der Förderungsgrundsätze des GAK-Rahmenplans dann für das jeweilige Folgejahr.

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