Zwischenergebnisse zur Begleitforschung des Modellvorhabens LandZukunft

Das Institut für Ländliche Räume des Johann Heinrich von Thünen-Institutes begleitet das Modellprojekt LandZukunft von wissenschaftlicher Seite. Die Zwischenergebnisse legen den Fokus auf die regionale Steuerung und Beteiligung.

Die Auswertungen zur Wettbewerbsphase zeigen deutlich das schwer zu überwindende Spannungsfeld zwischen dem Wunsch, einerseits umsetzbare und verlässliche Strategien zu fördern und andererseits durch die Eröffnung zusätzlicher Freiräume innovative Projekte und neue Förderansätze anzustoßen. Die Untersuchung der Steuerungssysteme in den vier ausgewählten Modellregionen bestätigt, dass Offenheit in der Förderung Beteiligung und Innovation ermöglicht, aber gleichzeitig die Durchsetzung von Partialinteressen erleichtert, die Gefahr fehlgeschlagener Projekte birgt und hohe Kosten in der Koordination von Entscheidungen unter Unsicherheit produziert. Bürokratische Steuerung und Kontrolle dienen der demokratischen Legitimation, erzeugen aber Probleme, weil die Bürokratiekosten in die Höhe schnellen und innovationsfreundliches Experimentieren aufgrund von Anlastungsrisiken unterbleibt.

Regionale Selbstbestimmung?

Die Steuerung über Ziele ist als Kompromiss zwischen lokaler Autonomie und hierarchischer Kontrolle gedacht, stellt aber hohe Anforderungen an die Kommunikation zwischen den Beteiligten. Es ist noch offen, in wie fern solche Steuerungsinstrumente effektives autonomes Handeln befördern. Die genauere Untersuchung der Beteiligung neuer Akteure zeigt, dass Förderprogramme wie LandZukunft voraussetzungsvoller sind als oft gedacht. Erfolgreich sind oft vor allem Personen und Gruppen, die die Erfahrungen, das Wissen sowie Kontakte und Ressourcen mitbringen, die man benötigt, um mit den Anforderungen, die sich aus von Steuerungs- und Kontrollmechanismen ergeben, umzugehen. Personen ohne entsprechende Ressourcen und Kontakte bleiben vom Fördergeschehen ausgeschlossen.

Die kontrollierte Verlagerung von Budgets und Entscheidungskompetenzen in die Regionen unter Einbindung neuer Akteure birgt also die Gefahr der Überforderung der Beteiligten und der Stärkung gerade solcher lokalen Kapazitäten und Kompetenzen, die der Akquise immer neuer Fördermittel dienen. Eine solche Entwicklung in Richtung „Förderwirtschaft“ stünde der eigentlichen Intention des Modellvorhabens entgegen. Für die Nutzung der Freiräume bedarf es Personen, die an den richtigen Stellen, mit dem notwendigen Managementgeschick die gewährte Autonomie nutzen. Idealerweise führt dieses Engagement zum Beschreiten neuer Wege. Dann aber bleibt die Gefahr, dass diese Führungspersonen oder -gruppen einseitig auf bestimmte Strategien setzen, die immer auch ein Risiko des Scheiterns bergen und nicht notwendigerweise die Präferenzen der Bevölkerung der Region insgesamt repräsentieren.

Erste Schlussfolgerungen

Die bisherigen Untersuchungen zeigen, dass die Instrumente der politischen Steuerung noch weiter entwickelt werden müssen und der Umgang mit ihnen erst erlernt werden muss, um solchen Gefahren effektiv zu begegnen. Wenn also Politik zunehmend Problemlösungen von den Betroffenen in den Regionen selbst einfordert und zu diesem Zweck neue Institutionen stärkt, die die klassischen Institutionen von Politik und Verwaltung ergänzen, steht sie vor einem schwierigen Balanceakt: Sie muss die Förderung möglichst offen für alle, also einfach und transparent, gestalten und gleichzeitig die gesamtgesellschaftliche Wirksamkeit und Legitimität der Prozesse durch geeignete Steuerungs- und Kontrollinstrumente sicherstellen.

Erste Empfehlungen

Die Begleitforschung läuft bis Ende 2015. Die Empfehlungen, die hier dargestellt werden basieren auf den Ergebnissen der ersten Phase der Begleitforschung bis zum Frühjahr 2014.
Die Begleitforschung empfiehlt:

- zum Steuern über Ziele

  • Die differenzierte Verwendung des Zielsystems in seinen verschiedenen Funktionen. Das Gesamtsystem aus Outputindikatoren und operationalen Zielen und deren (vermuteter) Zusammenhang mit Wirkungsindikatoren und strategischen Zielen dienen der Planung, Kommunikation und Legitimation. Kontrolle sollte in erster Linie auf Outputindikatoren und operationalen Zielen basieren, also auf Aktivitäten und Effekten, die möglichst eindeutig dokumentiert werden können und der direkten Kontrolle der Verantwortlichen unterliegen.
  • Die Konkretisierung des Systems aus strategischen und operativen Zielen durch die passenden Indikatoren bis zur Projektebene, so dass es auf regionaler Ebene zur Auswahl von Projekten sowie zur Kontrolle ihrer Realisierung dienen kann und so auch die Projektträger an die vereinbarten Ziele bindet.
  • Die Einrichtung einer zusätzlichen Phase der Vertrags- und Zielverhandlung zwischen Zuwendungsgeber und Regionen im Prozess des Steuerns über Ziele.
  • Die Definition von restriktiven Kriterien für zulässige Änderungen der Outputziele vor Vertragsschluss, so dass nachträgliche Änderungen eine Ausnahme bleiben und die Ziele nicht ihre Bindungskraft verlieren.
  • Die Beibehaltung und weitere Etablierung von "Vernetzungsveranstaltungen" zwischen Regionen und zwischen den verschiedenen politischen Ebenen in regions- und ebenenübergreifenden Förderprojekten. Die Beteiligung aller zentralen für die Realisierung der Ziele benötigten Akteure an der Entwicklung von Zielen.

- zu Regionalbudgets und Umsetzungsstrukturen

  • Eine genaue Abwägung, ob, unter welchen Umständen und zu welchen Themenfeldern und Politikbereichen es tatsächlich sinnvoll ist, neben den bewährten Strukturen der kommunalen Selbstverwaltung parallele Regionalbudgets und Strukturen zu ihrer Verwaltung einzurichten.
  • Die Entwicklung von Bewertungsschemata auf der Grundlage der definierten Ziele, die der Vorbewertung von Projekten und Initiativen in den Gremien und damit einer nachvollziehbaren Entscheidungsfindung dienen.
  • Die Steuerung der Besetzung von Entscheidungsgremien, so dass Gruppen, die von den Entscheidungen direkt betroffen sind und Gruppen, die die notwendige Fachkompetenz besitzen, vertreten sind. Auf die Einbindung von Unternehmen sollte dann Wert gelegt werden, wenn es vor allem um Themen der wirtschaftlichen Entwicklung geht und unter Umständen auch dann, wenn man sich ihre Beteiligung als Mittelgeber erhofft.
  • Die Verlagerung der finanzielle Abwicklung von Förderprojekten auf Ebenen und Stellen, die Spezialisierungsvorteile realisieren können und mit der inhaltlichen Betreuung der Projekte möglichst wenig zu tun haben.
  • Die Entwicklung von Mechanismen der Bewertung durch die Bürger, um einer möglicherweise zunehmenden Forderung nach Outputlegitimation begegnen zu können, wenn der Ansatz regionaler Budgets und neuer Beteiligungsformen weiter ausgebaut wird. Zu denken ist zum Beispiel an Instrumente wie Bürgerdialoge oder an eine (wieder) verstärkte Einbeziehung der gewählten politischen Vertreter.
  • Die möglichst weitgehende Beseitigung des Zwangs zur jährlichen Mittelverausgabung in der Verwendung von Regionalbudgets.

- zum Beteiligungsansatz

  • Die Beschränkung des rein partizipativen Ansatzes auf Themenfelder mit starkem regionsspezifischem Bezug. In anderen Bereichen, wie Bildung oder grenzübergreifender Kooperation, ist es sinnvoll, von außen steuernd zu begleiten, um eine bewusste Koordination zwischen den Ebenen und den mit dem Themenbereich verbundenen Institutionen herbeizuführen und regionsexternes Wissen zu transportieren.
  • Die Einrichtung begleitender Maßnahmen, wenn die Förderung von Beteiligungsprozessen und von Hilfe zur Selbsthilfe an Bedeutung gewinnt. Beispiele wären konkrete aktive Beratungs- und Unterstützungsangebote, die gezielte Ansprache marginalisierter Gruppen und die Gestaltung möglichst voraussetzungsarmer Rahmenbedingungen in Förderprojekten mit entsprechend geringerer finanzieller Ausstattung.
  • Die materielle, aber vor allem auch fachliche und ideelle Unterstützung existierender zivilgesellschaftlicher Strukturen wie lokale Vereine und der Menschen, die sich in ihnen engagieren, im Umfeld der Förderung und darüber hinaus.
  • Die bewusste Distanzierung von Gremien der Regionalentwicklung von der alleinigen Fixierung auf Fördermittel. Das ermöglicht es, ein Stück weit den Zwängen des Fördersystems zu entkommen und so attraktiver für neue Akteure wie Unternehmen zu werden, die ihrerseits materielle und immaterielle Ressourcen in den Prozess einbringen können.

- zu Modellvorhaben und Wettbewerben

  • Eine stärkere inhaltliche Vorbereitung auch von Modellvorhaben durch möglichst ausgereifte aber noch unerprobter Politikkonzepte, die in Abhängigkeit von den Erkenntniszielen Themen und Ideen oder Instrumente und Strukturen vorgeben.
  • Die Beibehaltung der Vergabe eines begrenzte "Startkapitals" im beschränkten Wettbewerb für Vorhaben, in denen es um die Entwicklung neuer Strukturen oder innovativer Konzepte geht.
  • Die Bereitstellung kleinerer Fördersummen, deren Verwendung dafür geringeren bürokratischen Restriktionen unterliegen muss, für modellhafte Initiativen.

Konzeption der Begleitforschung

Das Modellvorhaben "LandZukunft" möchte Menschen vor Ort befähigen, selber Lösungswege für die Überwindung regionaler Entwicklungsprobleme zu finden. Die Begleitforschung sucht deshalb Antworten auf die folgende Frage: Wie kann der Staat unternehmerische Menschen unterstützen, um den demographischen und wirtschaftlichen Herausforderungen in diesen Regionen zu begegnen?
Damit sind zwei unterschiedliche Themenfelder angesprochen. Im ersten geht es um die Beteiligung unternehmerischer Menschen in ländlichen Entwicklungsprozessen. Unternehmerische Menschen in diesem Sinne sind Personen, die die Fähigkeit besitzen, Chancen zu erkennen und trotz möglicher Hindernisse umzusetzen. Dabei kann es sich um Unternehmer, Vertreter anderer Organisationen, politisch oder ehrenamtlich Tätige und Privatpersonen gleichermaßen handeln. Ideen der Management- und Organisationstheorie helfen, die Forschungsfragen zu schärfen und Beobachtungen entsprechend einzuordnen. Die wichtigsten Forschungsfragen lauten:

  • Wie kann ein Impuls von außen wie "LandZukunft" eine Entwicklungsdynamik in der Region anstoßen?
  • In wie fern können nicht-öffentliche Stellen öffentliche Leistungen in einer Region bereitstellen?
  • Wie und warum arbeiten Unternehmen zusammen und in wie fern dienen sie damit regionalen Zielen, wie sie z.B. in "LandZukunft" formuliert werden?

Im zweiten Themenfeld geht es um die Steuerung über Ziele in der Beziehung zwischen Bundesministerium, Landesministerium und Region. Regionale Vertreter vereinbaren Ziele mit dem Bundesministerium, das den Regionen im Modellvorhaben Mittel zur Verfügung stellt. Dabei sind die Landesministerium mit eingebunden. Über die Verwendung der Mittel, um die regionalen Ziele zu erreichen, können die Handelnden in den Regionen selbst entscheiden, solange ihre Aktivitäten im Einklang stehen mit den geltenden haushalterischen Regeln des Landes, des Bundes und der EU. In diesem Themenfeld werden die Forschungsfragen mithilfe von theoretischen Konzepten aus der Verwaltungs- und Politikwissenschaft bearbeitet. Folgende Fragen sind dabei von zentraler Bedeutung:

  • Wie wirkt sich das Steuern über Ziele und die damit verbundene Stärkung regionaler Entscheidungsfreiheit auf die ländlichen Entwicklungsprozesse aus?
  • Unter welchen Bedingungen ist diese Stärkung regionaler Entscheidungsfreiheit vorteilhaft für die ländliche Entwicklung?
  • Welche Lernprozesse finden innerhalb und zwischen den teilnehmenden Regionen statt?
  • Welche Bedingungen fördern oder behindern Politikinnovationen und Lernprozesse in ländlichen Entwicklungsprozessen?

Um die genannten Forschungsfragen zu beantworten, werden verschiedene Methoden und Informationsquellen kombiniert. Die Regionen werden statistisch beschrieben und räumlich eingeordnet. Dokumente wie Entwicklungsstrategien, Projektberichte, Sitzungsprotokolle etc., werden ausgewertet. Die Wahrnehmungen und Einschätzungen der beteiligten Akteure werden in Interviews erhoben und Diskussionsprozesse in Sitzungen oder Veranstaltungen werden beobachtet und dokumentiert. Die gesammelten Texte und Aussagen werden kategorisiert, zusammengefasst und interpretiert. Daraus sollen verallgemeinerbare Schlussfolgerungen abgeleitet werden, damit auch die Vertreter anderer (peripherer, ländlicher) Regionen und die Verantwortlichen für Förderprogramme aus den Erfahrungen des Modellvorhabens lernen können.

Da in den teilnehmenden Regionen im Modellvorhaben sehr unterschiedliche Strategien mit vielen verschiedenen Einzelaktivitäten verfolgt werden, konzentriert sich die Begleitforschung auf die beschriebenen Untersuchungsschwerpunkte. Darüber hinaus wurden einige besonders interessante Themen in den vier Regionen identifiziert, die auf Grund ihres Modellcharakters oder ihrer regionalen Bedeutung vertieft untersucht werden. Dazu zählen die Beteiligung von Frauen, soziales Unternehmertum, gemeinschaftliches Bürgerengagement und Innovationen in öffentlichen Verwaltungen, zum Beispiel im Umgang mit dem Tourismussektor oder mit dem Thema Bildung und Ausbildung.

Kontakt

Institut für Ländliche Räume
des Johann Heinrich von Thünen-Instituts (TI),
Bundesforschungsinstitut für Ländliche Räume, Wald und Fischerei
Bundesallee 50
D-38116 Braunschweig
Internet: www.ti.bund.de

Erschienen am im Format Artikel

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