Paradigmenwechsel am Milchmarkt – von der Milchquotenregelung zu mehr Verantwortung der Marktakteure

Das Auslaufen der EU-Milchquotenregelung zum 31. März 2015 war Bestandteil eines Paradigmenwechsels am EU-Milchmarkt. Die EU-Milchquotenregelung wurde 1984 eingeführt, weil das damalige Garantiepreissystem zu einer erheblichen Überproduktion geführt hatte, durch die die Interventionskosten für den EU-Milchmarkt einen immer größeren Anteil an dem EU-Agrarbudget einnahmen. Die angestrebte Stabilisierung der Einkommen der EU-Milcherzeuger und damit die Sicherung des Fortbestandes der Milchviehbetriebe in der EU konnte daher auf diesem Weg nicht mehr erreicht werden.

Auch wies die EU-Milchquotenregelung im Übrigen Schwächen auf:

  • Auch in den 31 Jahren ihres Bestehens gab es Schwankungen des Erzeugerpreises für Rohmilch von bis zu 20 Cent pro Kilo.
  • Der Strukturwandel konnte mit der Quote nicht angehalten werden. Zwischen 1984 und 2015 ist die Anzahl der deutschen Milcherzeuger von 320.500 auf circa 74.000 zurückgegangen. Das entspricht einem Rückgang von 77 Prozent.
  • Durch die Regelung waren aufstockende Milcherzeuger zusätzlichen finanziellen Belastungen ausgesetzt, da sie die erforderlichen Milchquoten von aufgebenden Milcherzeugern kaufen mussten.
  • Auch konnte die EU-Milchwirtschaft nicht von der teils dynamischen Entwicklung des globalen Milchmarktes profitieren.

Schrittweise Liberalisierung des EU-Milchmarktes

Schon seit Beginn der 90iger Jahre zielte die Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) darauf ab, den Agrarsektor durch dessen Liberalisierung in ein offeneres Welthandelssystem zu integrieren. Im Zuge dieses Liberalisierungsprozesses fiel 2003 die Entscheidung, die EU-Milchquotenregelung letztmalig bis 2015 zu verlängern. Denn durch den geringeren Außenhandelsschutz im Milchbereich konnte die EU-Milchquotenregelung den Erzeugerpreis im Binnenmarkt nicht mehr hinreichend stützen.

Eine Übergangsregelung von zwölf Jahren ermöglichte es den Milchmarktteilnehmern, sich unternehmerisch auf die Zeit "ohne Quote" einzustellen. Die Liberalisierung fand dabei schrittweise statt. So wurden Außenhandelsregelungen (Verzicht auf Exporterstattungen und Zölle) abgebaut und das interne produktbezogene Stützungsniveau (Verringerung der Interventionspreise sowie mehrfache Erhöhung der EU-Gesamtmilchquote) reduziert.

Die Milcherzeuger erhielten somit Schritt für Schritt die Verantwortung zurück, die erzeugte Rohmilchmenge selbst zu bestimmen. Dieser Verantwortung muss sich die Milchwirtschaft seither stellen und darf dabei nicht in das alte jahrzehntelange Denkmuster zurückfallen, dass der Staat viele Aspekte des wirtschaftlichen Handels regelt. Staatlicherseits wird in die Entscheidung über die Produktionsmenge nicht mehr eingegriffen.

Auch die in der Milchkrise 2015/16 durchgeführten Krisenmaßnahmen hatten hinsichtlich ihres Einflusses auf die Milchmenge freiwilligen und nicht verbindlichen Charakter.

Nun ist die Wirtschaft gefordert, den Absatz nach Märkten und Produkten zu diversifizieren. Produktinnovationen und Markenbildung sollten eine wesentlich stärkere Rolle spielen. Die Bundesregierung unterstützt diesen Prozess, indem sie ihre Bemühungen verstärkt, bestehende Handelshemmnisse vor allem im Veterinärbereich abzubauen, um dadurch eine Verbesserung des Marktzugangs zu Drittstaaten zu erreichen. Der Milchwirtschaft stehen außerdem die übrigen Maßnahmen der Exportförderung des BMEL zur Verfügung.

Direktzahlungen und Sicherheitsnetz flankieren die Marktausrichtung

Als Teilausgleich für die Absenkung des Stützungsniveaus erhalten die Milcherzeuger weiter staatliche Unterstützung. Zentraler Baustein der staatlichen Einkommenspolitik sind von der Produktionsmenge unabhängige, das heißt entkoppelte, regional für Grünland und Ackerflächen einheitliche Direktzahlungen. Für Krisenzeiten steht ein "Sicherheitsnetz" zur Verfügung. Es sieht keine dauerhaften Eingriffe ins Marktgeschehen vor. Neben der privaten Lagerhaltung und Intervention gestattet es, dass die EU bei außergewöhnlichen Marktkrisen Sondermaßnahmen ergreifen kann.

Das 2012 in Kraft getretene "EU-Milchpaket" stärkt die Instrumente zur Selbsthilfe. So wird die Stellung der Milcherzeuger innerhalb der Lieferkette gestärkt. Zu nennen sind vor allem spezielle Kartellfreistellungen für den gemeinschaftlichen Verkauf von Rohmilch und die Option für die EU-Mitgliedstaaten, gesetzliche Regelungen für Rohmilchlieferverträge zu erlassen.

Holpriger Start in den "quotenlosen" Milchmarkt

Das Auslaufen der EU-Milchquotenregelung geschah zu einer Zeit, als der Milchmarkt turbulente Zeiten erlebte. So traten nach einer vergleichsweise langen Hochpreisphase, die von 2012 bis 2014 währte, zyklische Schwankungen auf. Ursache dafür waren eine auf das Auslaufen der Quote zurück zu führende Investitionswelle auf Ebener der EU-Milcherzeuger, ein weltweit hohes Milchangebot, eine stagnierende Nachfrage aus China und Nahost sowie das bis heute anhaltende Russlandembargo. 2015/16 kam es zu stark sinkenden Preisen für konventionell erzeugte Rohmilch. Das Preistief lag in Deutschland bei durchschnittlichen Erzeugerpreisen von knapp 27 Cent/kg für konventionelle Standardmilch.

Die Situation entwickelte sich zu einer schweren Belastung für die Milcherzeuger. Einerseits führten die sinkende Nachfrage und die dadurch sinkenden Preise zu Einkommensrückgängen. Andererseits versuchten die Milcherzeuger durch eine Erhöhung ihrer Rohmilchproduktion die sinkenden Erlöse aufzufangen (so genannte inverse Angebotsreaktion), was im letzten Jahr der EU-Milchquotenregelung zu einer Überschussabgabe in Rekordhöhe – EU-weit lag der Betrag bei 818 Millionen Euro – führte. Die deutschen Milcherzeuger hatten davon 309 Millionen Euro zu tragen.

Um die Zahlungsfähigkeit der Milcherzeuger zu erhalten, aktivierte die EU ihr Sicherheitsnetz und verabschiedete Krisenmaßnahmen sowie zwei Hilfspakete. Die drei baltischen Staaten und Finnland erhielten aufgrund ihrer besonderen Betroffenheit vom russischen Lebensmittelembargo Fördermittel in Höhe von 39,4 Millionen Euro. Die Option zur Stundung der "Superabgabe" in drei Jahresraten zulasten der nationalen Haushalte nutzte Deutschland nicht. Stattdessen profitierten rund 9.000 deutsche Milcherzeuger und Schweinehalter 2015 von einem Liquiditätshilfeprogramm in Verbindung mit einer Darlehensaufnahme (Zuschussvolumen 65 Millionen Euro). Um dem starken Preisabfall der Milcherzeugnisse entgegen zu treten, wurden im weiteren Verlauf der Milchkrise rund 386.000 Tonnen Magermilchpulver in der Intervention, also die öffentlichen Läger, eingelagert. Darüber hinaus standen 150 Millionen Euro zur freiwilligen Verringerung der Milchanlieferung zur Verfügung. Weitere 116 Millionen Euro nutzte Deutschland für eine Liquiditätshilfe mit Angebotsdisziplin. EU-weit standen in dem Zusammenhang 350 Millionen Euro zur Verfügung.

Bei gleichen Ziele und Herausforderungen ist der Paradigmenwechsel in vollem Gange

Auch nach dem Auslaufen der EU-Milchquotenregelung bleiben die beiden Ziele, stabile Erzeugerpreise zu erzielen und die sozialverträgliche Gestaltung des Strukturwandels sowie die damit verbunden Herausforderungen gleich:

  • Wie die starken Schwankungen der Milcherzeugerpreise in der EU gerade im letzten Jahrzehnt gezeigt haben, kann sehr schnell erneut ein Ungleichgewicht an Milchmarkt auftreten. Im Jahresdurchschnitt 2018 betrug der Erzeugerpreis in Deutschland 34,37 Cent/kg.
  • Der Strukturwandel setzt sich weiter fort. 2018 gab es noch knapp 63.000 Betriebe, etwa die Hälfte in Bayern. Es ist zu erwarten, dass sich der Trend - abnehmende Anzahl an Milchviehhaltern bei gleichzeitigem Anstieg der Kuhzahl je Halter und steigende Milchleistung (33 Millionen Tonnen Milcherzeugung in 2018) - fortsetzt.

Die Verantwortung zur Entscheidung über den Umfang ihrer Milcherzeugung liegt alleine bei den Milcherzeugern. Eine wesentliche Rolle spielen dabei die Rohmilch-Lieferbedingungen.

Seit dem 01.01.2018 können die Mitgliedstaaten festlegen, dass die Vertragsparteien verpflichtet sind, ein Verhältnis zwischen Rohmilchpreisen und Liefermengen in ihren Milchlieferbeziehungen festzulegen. Die Bestimmung ist auf deutsche Initiative entstanden und kann helfen, inversen Angebotsreaktionen in Krisenzeiten entgegenzuwirken.

Die Bundesregierung sieht die Gestaltung der Lieferkontrakte in der Verantwortung der Marktbeteiligten und setzt auf deren Freiwilligkeit.

So wurde die Branche aufgefordert, Strategieüberlegungen anzustellen. Diese sollen eine Verpflichtung zur Prüfung der Anwendung von Risikomanagementinstrumenten auf Ebene der Milcherzeuger und Molkereien mit Blick auf eine verbesserte Milchmengenplanung und -steuerung enthalten.

Entsprechende Überlegungen hat die Milchbranche inzwischen aufgegriffen und sich im Rahmen ihrer Sektorstrategie 2030 zur Modernisierung der Lieferbeziehungen zwischen Milcherzeugern und Molkereien mit konkreten Modellen zur Mengenplanung, Mengensteuerung und Preisabsicherung auf Molkereiebene bekannt.

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