Aktionsprogramm Insektenschutz (API) – Fragen und Antworten

Das Bundeskabinett hat am 4. September 2019 das Aktionsprogramm Insektenschutz (API) beschlossen. 

Was bedeutet das API für die Landwirtschaft und wie sieht das weitere Vorgehen aus? Wir haben hier die wichtigsten Fragen und Antworten zusammengestellt.

Was ist das Ziel des Aktionsprogramms Insektenschutz?

Der Rückgang der Insektenpopulation beschäftigt breite Teile der Bevölkerung, was wir auch an den Volksbegehren in Bayern und anderen Bundesländern sehen können. Und es beschäftigt auch die Landwirtschaft, denn auch sie ist auf Ökosystemleistungen wie z.B. die Bestäubung, Bodenbildung oder Schädlingsregulation angewiesen. Insekten haben somit eine unverzichtbare Funktion als wesentlicher Teil der biologischen Vielfalt und einer produktiven Landwirtschaft. 

Zahlreiche regionale oder artspezifische wissenschaftliche Studien belegen den Rückgang der Artenvielfalt bei den Insekten. Dass es sich beim Insektenrückgang nicht um ein lokales oder regionales Phänomen, sondern um eine länderübergreifende Entwicklung handelt, wurde beispielsweise im Rahmen einer breit angelegten Biodiversitätsstudie der TU München zwischen 2008 und 2017 belegt. Die Forscherinnen und Forscher haben auf 300 Flächen in Brandenburg, Thüringen und Baden-Württemberg über eine Million Insekten gesammelt und konnten so nachweisen, dass viele der fast 2.700 untersuchten Arten rückläufig sind. Das Team stellte fest, dass die Biomasse der Insekten in den untersuchten Wäldern seit 2008 um etwa 40 Prozent zurückgegangen war. Im Grünland hatte sich die Insektenbiomasse auf nur ein Drittel ihres früheren Niveaus verringert. Die Auswertung der Studienergebnisse stellte das Team in der Fachzeitschrift "Nature" vor (10/2019).

Ziel des im Koalitionsvertrag vereinbarten API ist es daher, dem Insektenrückgang und der Reduzierung der Artenvielfalt entgegenzuwirken. Die Zahl und die Vielfalt der Insekten in Deutschland schrumpft.  Durch den Schutz der Insekten und den Schutz und die Wiederherstellung ihrer Lebensräume, insbesondere in Agrar- und Siedlungslandschaften, aber auch in den Städten und Schutzgebieten, sollen sich der Lebensraum für Insekten vergrößern und die Bedingungen für die Insekten verbessern.

Warum wird vor allem die Landwirtschaft im Zusammenhang mit dem Thema Insektenrückgang und Insektenschutz genannt?

Die Gründe für den Insektenschwund sind vielfältig, deshalb müssen es auch die Lösungen sein. Es ging daher von Anfang an darum, dass auch Bereiche wie Siedlungsentwicklung, Verkehr, Lichtverschmutzung, oder die Gestaltung von Gärten und Parks in die Bemühungen um den Insektenschutz eingebunden werden. 

Die besondere Rolle der Landwirtschaft ergibt sich aus ihrer Bedeutung als größter Flächennutzer mit einer Fläche von knapp 50 % Deutschlands und aus dem Stand der Wissenschaft zu den Ursachen des Insektenrückgangs. Dass viele Landwirte schon selbst aktiv geworden sind, wird gesehen und anerkannt. 

Insbesondere werden Maßnahmen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) und GAK gefördert und von der Landwirtschaft umgesetzt. 

Mit der Ende 2013 beschlossenen Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU wird diese noch stärker als bisher auf die Entlohnung gesellschaftlicher Leistungen ausgerichtet. Mit dem sog. „Greening“ werden konkrete Leistungen der Landwirtschaft für Klimaschutz, Biodiversität, vielfältige Kulturlandschaften und eine nachhaltige Produktion gefördert. 

Dabei wird eine flexible und standortangepasste Umsetzung des Greenings in Deutschland ermöglicht. Fünf Prozent der Ackerfläche sind als ökologische Vorrangflächen (ÖVF) im Umweltinteresse zu nutzen, um insbesondere die biologische Vielfalt in Betrieben zu schützen und verbessern. Hierzu stehen verschiedene ÖVF-Typen mit unterschiedlicher Gewichtung zur Auswahl. Dazu gehören Brachen, Blühstreifen, Pufferstreifen zu Gewässern und Erhalt von Hecken. Aber auch die produktiven Nutzungen durch Anbau von Zwischenfrüchten und Leguminosen sind möglich. 

Wichtige Instrumente und Maßnahmen zur Förderung der landwirtschaftlichen biologischen Vielfalt sind auch die Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM) im Rahmen der GAK. Sie honorieren u. a. den Anbau vielfältiger Kulturen im Ackerbau, die Anlage von Blühflächen / Blühstreifen sowie Schon- und Schutzstreifen, die extensive Grünlandbewirtschaftung und seit 2014 auch die Pflege und Unterhaltung von Hecken, Knicks, Baumreihen, Feldgehölzen und Streuobstwiesen. Seit 2017 ist über die GAK die Förderung investiver Naturschutzmaßnahmen, seit 2018 auch des Vertragsnaturschutzes möglich. 

Beiträge zur Erhaltung der landwirtschaftlichen Biodiversität leisten auch die Umsetzung der „Zukunftsstrategie ökologischer Landbau“, des „Nationalen Aktionsplans zur nachhaltigen Anwendung von Pflanzenschutzmitteln“ sowie die BMEL-Eiweißpflanzenstrategie und die Neuregelungen des Düngerechts zur Verringerung von Nährstoffverlusten aus der Landwirtschaft. Wesentliche Impulse wird auch die neue Ackerbaustrategie enthalten.

Was sind die wichtigsten Maßnahmen des Aktionsprogramms Insektenschutz?

Es ist vorgesehen, Insektenlebensräume und die Strukturvielfalt in der Agrarlandschaft zu fördern. Schutzgebiete sollen als Lebensräume für Insekten gestärkt werden. Im Pflanzenschutz soll der Insektenschutz noch stärker als bisher Berücksichtigung finden. Die Anwendung von Herbiziden und von biodiversitätsschädigenden Insektiziden soll in bestimmten Schutzgebieten verboten werden. Die Einträge von Nähr- und Schadstoffen in Böden und Gewässer sollen reduziert werden. Außerdem sollen die Forschung verstärkt und Wissenslücken geschlossen werden. Schließlich wird auch eine Finanzierung zur Verfügung gestellt, um Anreize und Ausgleich zu schaffen.

Setzt die Bundesregierung im Aktionsprogramm Insektenschutz im Wesentlichen auf Verbote und wird damit der kooperative Ansatz in der Agrarumweltpolitik unterlaufen?

Das BMEL verfolgt weiterhin den Gedanken der Freiwilligkeit und des Ausgleichs für zusätzliche Leistungen der Landwirtschaft. Ziel ist es, eine ausgewogene Mischung aus Vereinbarungen zu ordnungsrechtlichen Vorgaben und Anreiz- und Fördermaßnahmen zu erreichen.

Ist das Aktionsprogramm Insektenschutz ein Gesetz?

Das API ist kein Gesetz, sondern eine Zielvereinbarung der Bundesregierung, wie der Insektenschutz umgesetzt werden soll. Wesentliche Punkte aus dem Programm müssen von Experten diskutiert, dann ggf. in Rechtstexte gefasst und vom Bundestag unter Beteiligung des Bundesrates beschlossen werden. Dabei werden die etablierten Beteiligungsverfahren angewandt, die auch die Verbände von Landwirtschaft, Natur- und Umweltschutz umfassen. 

Auch deshalb sind viele Formulierungen in dem Programm bewusst offen gestaltet. So ist etwa noch zu bestimmen, welche Insektizide konkret als „biodiversitätsschädigend“ einzustufen sind. Auch muss eine Einigung erzielt werden, welche Flächen unter den naturschutzrechtlich zu schützenden Biotoptypen "artenreiches Grünland" und "Streuobstwiesen" erfasst werden sollen.

Dabei wird das BMEL darauf achten, dass die Verhältnismäßigkeit jeder Maßnahme gewahrt und die Bewirtschaftung von intensiv genutzten Flächen weiterhin möglich bleibt. Das BMEL ist der Auffassung, dass eine nachhaltige Landwirtschaft nur mit Unterstützung der Landwirtinnen und Landwirte möglich ist. Deshalb müssen die Maßnahmen praxisorientiert sein; unvertretbare Belastungen für die Landwirtschaft sind zu vermeiden.

Wie wird der Berufsstand bei der Umsetzung des API eingebunden?

Der Berufsstand wird bei der Umsetzung des API eng eingebunden. Die Veränderungen und die Weiterentwicklung der Landwirtschaft wollen wir zusammen mit dem Berufsstand leisten. Daher ist es entscheidend, dass die Branche die Umsetzung des API aktiv mitgestaltet.

Neben den Runden Tischen „Landwirtschaft und Insektenschutz“ des BMEL am 14. Januar und 12. September 2019, bei denen Fakten zum Insektenrückgang, Ursachen und Maßnahmen mit dem Berufsstand besprochen wurden, fand am 20. November 2019 der erste Runde Tisch „Insektenschutz“ der Bundesregierung statt. Bei dieser konstituierenden Veranstaltung wurden die Maßnahmen des API vorgestellt und mit Vertreter von Ländern und Verbänden (u. a. aus der Landwirtschaft) diskutiert.

Zudem haben Bundesministerin Klöckner und Bundesministerin Schulze gemeinsam zu einem Runden Tisch Insektenschutz speziell zum Thema „Landwirtschaft“ am 3. März 2020 eingeladen. Dort wurde insbesondere über die Maßnahmen zur Reduktion des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln in Schutzgebieten sowie über die Ausweitung der gesetzlich geschützten Biotope auf Streuobstwiesen und artenreiches Grünland diskutiert.

Die Stellungnahmen der Vertreter von Verbänden und Ländern bei den Runden Tischen werden bei den weiteren Prozessen einfließen.

Zudem haben Landwirtinnen und Landwirte beim 4. Treffen des Praktikernetzwerkes am 28. und 29. November 2019 über die Umsetzung des API diskutiert. In dem vom BMEL ins Leben gerufenen Netzwerk können Praktikerinnen und Praktiker aus Landwirtschaft, Gartenbau, Forstwirtschaft und landwirtschaftlicher Beratung zu ausgewählten, aktuellen Fragen ihre Anregungen für eine praxisnahe Rechtsetzung einbringen.

Aktionsprogramm Insektenschutz: Gibt es ein faktisches Verbot von Pflanzenschutzmitteln in Schutzgebieten?

Eine vollständige Ablehnung von Pflanzenschutzmitteln in Schutzgebieten wurde im API nicht vereinbart. Laut Kabinettsbeschluss soll es zu einem Verbot von Herbiziden und von noch zu benennenden biodiversitätsschädigenden Insektiziden kommen, und zwar in den Schutzgebieten nationaler Kategorie (Naturschutzgebiete, Nationalparks, nationale Naturmonumente, Naturdenkmäler und gesetzlich geschützte Biotope im Sinne des § 30 BNatSchG) und in Fauna-Flora-Habitat-Gebieten. Ausnahmen soll es bei Waldflächen zur Walderhaltung im Kalamitätsfall und zum Gesundheitsschutz geben. 

Zusätzlich sollen die Länder die Möglichkeit erhalten, Herbizid- und bestimmte Insektizid-anwendungen in Vogelschutzgebieten einzuschränken, allerdings nur, wenn eine Bedeutung für den Insektenschutz dargelegt werden kann. Es wird also noch im Detail zu klären sein, welche Insektizide als biodiversitätsschädigend einzustufen sind und wie die Möglichkeiten der Länder in Vogelschutzgebieten ausgestaltet werden. 

Bei den notwendigen Änderungen in der Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung wird BMEL sehr darauf achten, dass die Verhältnismäßigkeit jeder Maßnahme gewahrt und die Bewirtschaftung von intensiv genutzten landwirtschaftlichen Flächen weiterhin möglich bleibt. Die Landwirtschaft wird weiter als kooperativer Partner einbezogen werden.

In welchem Umfang sind Flächen von den Maßnahmen des Aktionsprogramms Insektenschutz betroffen?

Gerade im Zusammenhang mit den Beschränkungen des Pflanzenschutzes werden teilweise sehr hohe Zahlen betroffener Flächen angegeben. Im API werden Einschränkungen vor allem für FFH-Gebiete genannt. Nach Berechnungen der Ressortforschung des BMEL wären hiervon ca. 160.000 ha Ackerflächen betroffen. Allerdings ist davon auszugehen, dass große Teile dieser Flächen bereits heute mit Auflagen aus nationalen Schutzgebietskategorien, wie etwa Naturschutzgebieten, behaftet sind. Inwieweit die Länder von der im API ebenfalls vorgesehenen Ermächtigung Gebrauch machen werden, in bestimmten, für den Insektenschutz besonders bedeutsamen Vogelschutzgebieten ebenfalls Einschränkungen des Pflanzenschutzes vorzunehmen, kann heute noch nicht beurteilt werden.

Aktionsprogramm Insektenschutz: Bedeutet der Biotopschutz für artenreiches Grünland und Streuobstwiesen, dass diese Flächen nicht mehr bewirtschaftet werden können?

Nein, es werden keine landwirtschaftlichen Flächen stillgelegt. Im API ist vereinbart, dass landwirtschaftliche Nutzflächen wie artenreiches Grünland und Streuobstwiesen nach dem Bundesnaturschutzgesetz als Biotope geschützt werden. 

Gleichzeitig wurde aber auch festgehalten, dass die Nutzung zwingende Voraussetzung für den Erhalt von Streuobstwiesen und artenreichem Grünland ist, weshalb diese auch weiterhin wirtschaftlich sinnvoll möglich sein muss. Ziel der Ausweisung dieser Lebensräume als geschützte Biotope ist es, eine Zerstörung sowohl durch Intensivierung als auch durch Aufgabe der Nutzung zu vermeiden. Eine insektenfreundliche Bewirtschaftung muss weiterhin möglich sein, damit die von den Landwirtinnen und Landwirten in ihrer jetzigen Form geschaffenen wertvollen Biotope auch für künftige Generationen erhalten bleiben. 

Nun ist zu klären, wie diese Regelungen im Detail aussehen müssen. Die Regelungen müssen jeweils so gestaltet werden, dass die Landwirte zur weiteren Bewirtschaftung dieser Flächen auch einen „wirtschaftlichen“ Anreiz haben. Eine Aufgabe oder Stilllegung dieser Flächen wäre ein erheblicher Rückschlag für den Insektenschutz. 

Bereits heute gelten in Naturschutzgebieten und in Gewässerrandstreifen sowie beispielsweise für Streuobstwiesen unterschiedliche Einschränkungen mit Blick auf die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln.

Welche über das Aktionsprogramm Insektenschutz hinausgehende Maßnahmen sind im Bereich des Pflanzenschutzes vorgesehen?

Es ist erklärtes Ziel der Bundesregierung, den integrierten Pflanzenschutz weiterzuentwickeln und die Risiken, die mit der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln verbunden sein können, stetig zu reduzieren.

Dabei soll insbesondere durch die Berücksichtigung der Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes und Nutzung nicht-chemischer Pflanzenschutzverfahren die Abhängigkeit von Pflanzenschutzmitteln gesenkt werden. Zum Erreichen des Ziels wurde bereits im Jahr 2013 der Nationale Aktionsplan zur nachhaltigen Anwendung von Pflanzenschutzmitteln beschlossen. In seinen Gremien, wie dem Forum oder den Arbeitsgruppen, können alle betroffenen Kreise an der Weiterentwicklung des Pflanzenschutzes mitwirken.

Aktionsprogramm Insektenschutz: Welche Beschränkungen sind für Gewässerrandstreifen vorgesehen?

Die Ausweisung von Gewässerrandstreifen in Schutzgebieten ist eine langjährige Forderung des Naturschutzes und der Wasserwirtschaft und wird auch von vielen Gruppen der landwirtschaftlichen Seite durchaus begrüßt. So fordert der "Industrieverband Agrar" in seinem Papier "Perspektive Pflanzenbau" vom September 2019 eine generelle Ausweisung eines Randstreifens von 5 m Breite. Bereits sechs Bundesländer haben eine solche Regelung und bei den meisten Pflanzenschutzmitteln bestehen Auflagen, Mindestabstände zu Gewässern einzuhalten. Nach Beschluss des API soll der Gewässerrandstreifen bei dauerhafter Begrünung eine Mindestbreite von 5 m, ohne Begrünung eine Breite von 10 m haben. Gewässer von untergeordneter Bedeutung sollen nach Vorbild der Regelungen in Baden-Württemberg von den Vorgaben ausgenommen werden. Die Länder können außerdem in gewässerreichen Niederungen abweichende Abstandsregelungen vorsehen, womit auf Regionen mit dichten Gewässernetzen, wie z. B. in Norddeutschland, Rücksicht genommen wird.

Aktionsprogamm Insektenschutz: Wie ist der weitere Umgang mit Glyphosat vorgesehen?

Zum einen gibt es im EU-Recht verbindliche Vorgaben, die beachtet werden müssen. Dazu gehört, dass während der Laufzeit einer Wirkstoffgenehmigung auf europäischer Ebene die Anwendung des genehmigten Wirkstoffs von einzelnen Mitgliedstaaten grundsätzlich nicht vollständig ausgeschlossen werden darf. 

Zum anderen gibt es Anwendungsfälle, in denen der Einsatz von Glyphosat noch unverzichtbar ist und den alternativen Bodenbearbeitungsmaßnahmen (z. B. Pflügen) auch unter ökologischem Blickwinkel vorzuziehen ist: etwa auf erosionsgefährdeten Böden. 

Vor diesem Hintergrund wird die im API angekündigte Minderungsstrategie zunächst ein Maßnahmenbündel zur Reduzierung des Einsatzes von Glyphosat enthalten. Zudem enthält das API die Ankündigung, dass die Anwendung glyphosathaltiger Pflanzenschutzmittel zum Stichtag 31. Dezember 2023 beendet wird.

Aktionsprogramm Insektenschutz: Was ist mit der Bekämpfung von Schädlingen?

Manche Insektenarten sind Schädlinge und können ganze Ernten und Vorräte vernichten oder Krankheiten auf Menschen und Tiere übertragen. Für solche Fälle muss auch künftig eine zielgerichtete Bekämpfung möglich bleiben.

Aktionsprogramm Insektenschutz: Welche im API vorgesehenen Maßnahmen hat das BMEL bereits umgesetzt?

Die Bundesregierung arbeitet mit Nachdruck an der Umsetzung des API. In der konkreten Ausgestaltung werden die genannten Maßnahmen unter Federführung des zuständigen Bundesressorts weiter konkretisiert. Viele Maßnahmen sind vom BMEL bereits vorangebracht oder umgesetzt worden. Dazu zählen u.a. die Vorstellung des Diskussionspapiers Ackerbaustrategie 2035, die Einrichtung des Sonderrahmenplans „Insektenschutz in der Agrarlandschaft“ in der GAK sowie die durch das BMEL ins Leben gerufenen digitalen Experimentierfelder in der Landwirtschaft. Zudem ist die neue Düngeverordnung zum 1. Mai 2020 in Kraft getreten.

Aktionsprogramm Insektenschutz: Welche Unterstützung gibt es für die Landwirtschaft?

Im API wurde vereinbart, dass insgesamt zusätzlich 100 Millionen Euro/Jahr für die Förderung des Insektenschutzes und den Ausbau der Insektenforschung aufgewendet werden. 

Im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe Agrarstruktur und Küstenschutz (GAK) sind jährlich 50 Millionen Euro für einen Sonderrahmenplan „Insektenschutz in der Agrarlandschaft“ bereitgestellt – 25 Millionen Euro/Jahr durch Umschichtung innerhalb der GAK und 25 Millionen Euro/Jahr durch zusätzliche Haushaltsmittel. Mit einer 40-prozentigen Co-Finanzierung der Länder stehen dann 83 Millionen Euro/Jahr zur Verfügung, um die Landwirtschaft beim praktischen Insektenschutz zu unterstützen. 

Der Planungsausschuss für Agrarstruktur und Küstenschutz (PLANAK) hat im Dezember 2019 den Sonderrahmenplan beschlossen, sodass die Umsetzung bereits 2020 erfolgen kann. Im ersten Schritt sind in Abstimmung mit dem BMU bereits bestehende insektenfördernde GAK-Maßnahmen aus dem Förderbereich 4, z. B. Blühstreifen oder artenreiches Dauergrünland in den Sonderrahmenplan übernommen worden. Ziel ist es, möglichst noch 2020 neue insektenfördernde Maßnahmen in den Sonderrahmenplan aufzunehmen. 

Zudem wird der Bund ab 2020 Mittel in Höhe von jeweils 25 Millionen Euro/Jahr für den Insektenschutz in den einschlägigen Bundesförderprogrammen und für die Forschung zum Insektenschutz (einschließlich Ressortforschung) und für das Insektenmonitoring bereitstellen.

Aktionsprogramm Insektenschutz: Wie geht es weiter?

Das Aktionsprogramm Insektenschutz gibt die politische Richtung vor. Es bildet den Rahmen, in dem wir uns bewegen werden. Die konkrete Ausgestaltung wird erfolgen, wenn die Maßnahmen weiter konkretisiert wurden und manche von ihnen ggf. auch in Rechtsvorschriften übertragen werden. 

Bei der konkreten Umsetzung des Insektenschutzprogramms wird vor allem die Verhältnismäßigkeit jeder einzelnen Maßnahme sorgfältig und gründlich zu prüfen sein. Nur so können auch die berechtigten Interessen der Landwirte in rechtlich zulässiger Weise gewahrt werden. In diesem Rahmen wird das BMEL bei der künftigen Rechtsetzung alle Beteiligten umfassend einbinden, um auch den Belangen der Landwirtschaft ausreichend Rechnung tragen zu können. 

Um Fortschritte bei der Umsetzung der Maßnahmen und der Erreichung der Ziele des API nachvollziehen zu können und eventuellen Nachsteuerungsbedarf frühzeitig zu erkennen, wird die Bundesregierung über die Umsetzung des API regelmäßig Rechenschaft ablegen. Dies soll im Rahmen der bestehenden Berichterstattung zur Nationalen Strategie zur biologischen Vielfalt (NBS) erfolgen. 

Zudem werden sich Vertreterinnen und Vertreter gesellschaftlicher Akteure regelmäßig bei einen hochrangigen „Runden Tisch Insektenschutz“ über Fortschritte des API austauschen und den Stand der Umsetzung der Maßnahmen besprechen. 

Weiter wird ein besonderes Augenmerk darauf gerichtet sein, was nach dem zu berücksichtigenden EU- und nationalen Pflanzenschutzrecht, dem nationalen Naturschutzrecht sowie den verfassungsrechtlichen Vorgaben rechtlich möglich ist.

Erschienen am im Format FAQ-Liste

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